关于《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例（修订草案）》的说明

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——2012年11月27日在广西壮族自治区第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议上
自治区法制办公室主任林日华
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受自治区人民政府的委托，现就《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例（修订草案）》（以下简称《修订草案》）的有关情况说明如下：
一、修订《条例》的必要性及依据
（一）修订的指导思想和必要性
2002年9月自治区人大常委会颁布并实施了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》。《条例》的颁布实施为解决我区土地、山林、水利权属纠纷调解处理发挥了重要的作用。但随着社会经济的发展，《条例》已经不能适应社会发展需要，存在以下问题：1重裁决，轻调解，导致不能解决实质性问题，不利于纠纷的解决；2调处时间较短，在规定的时间内必须作出裁决，造成匆忙裁决；3在证据不足的情况下裁决，经行政复议和行政诉讼审查被撤销，重新作出具体行政行为，经多次反复，不利于纠纷的实体处理；4回避制度不健全，有利害关系的单位没有实行回避制度，有悖公平正义的法治原则；5土地山林水利纠纷都由部门处理案件，调处机构的职责不清。为此，起草工作总的指导思想是，重调解，重纠纷问题的解决，不拘泥于形式，对于裁决解决不了问题的纠纷，注重运用调解和解手段解决，建立有利于调解和解工作的体制机制，对社会关注的，争议较大的案件，本着化解矛盾纠纷，在照顾各方利益的基础上灵活处理，力争做到定纷止争，案结事了，真正解决社会矛盾纠纷。
2008年由自治区法制办启动了《条例》修改前的准备工作。自治区人大常委会、自治区人民政府将《条例》的修改列为2009年的立法计划项目。2009下半年，自治区人大常委会组织开展了《条例》实施情况检查和立法后评估工作，自治区法制办、自治区国土厅、林业厅、水利厅、司法厅、自治区人民政府调解处理山林土地水利纠纷办公室（以下简称自治区调处办）等单位参加了这次立法后评估工作。根据自治区人大常委会对《条例》的立法后评估报告以及各方面反映的情况，有必要修订《条例》。
（二）修订的依据
修订《条例》的主要依据是《中共中央办公厅、国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号），该意见提出的运用调解、和解手段解决行政争议，化解社会矛盾，努力将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中等一系列精神，以及创新社会管理体制，实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的实际需要。此外，还根据《人民调解法》和中央有关部委关于建立“大调解”机制的文件精神。
二、修订《条例》的主要经过
为做好《条例》的修改工作，自治区法制办2008年9月召开了一次研讨会，各市的法制办、部分调处办和自治区国土厅、林业厅、水利厅、自治区调处办等单位参加了会议，并提出了修改意见。由自治区法制办草拟了《条例（修订草案）》的初稿。
按照政府立法程序，2009年11月，自治区法制办向14个设区的市人民政府和7个区直单位以及自治区高级法院行政庭、自治区调处办书面征求意见，12月又分别在来宾和北海召开了各市县法制办主任和部分调处办主任会议，听取对《条例》修改的意见和建议，12月17日在南宁召开了全区各市法制办主任会议，再次听取对《条例》的修改意见。根据征求意见情况和自治区人大常委会立法后评估工作组的《〈条例〉立法后评估报告》，形成了《条例（修订草案）》。
2011年6月，自治区法制办第二次向14个设区的市人民政府和7个区直单位以及自治区高级法院行政庭、自治区调处办书面征求意见，同时在自治区人民政府网和广西政府法制网全文公布，广泛征求公众意见。6月23日，自治区法制办与自治区人大法工委、自治区高级法院行政庭就《条例（修订草案）》的主要内容及相关问题再次进行研究。12月5日，自治区法制办又专题向自治区人大法制委员会和常委会法制工作委员会有关领导作了专题汇报，就《条例（修订草案）》的框架结构和主要内容达成了共识。自治区法制办认真研究各方面的反馈意见后，对《条例（修订草案）》作了进一步的修改，形成了《条例（修订草案）》审查稿。2012年5月24日，自治区十一届人民政府第106次常务会议原则通过了《条例（修订草案）》。
三、有关问题的说明
（一）关于《条例（修订草案）》的框架结构
原《条例》分5章41条，《条例（修订草案）》设6章共43条。修改前后的《条例》总则、法律责任和附则3章相同，原《条例》第2章调处依据和证据改为第4章证据，原《条例》第3章调处管辖和程序改为第3章确权处理，根据需要增加“和解与调解”作为第2章。
改变原《条例》篇章顺序，主要是增加了和解与调解这一章内容，这是为了贯彻中办〔2006〕27号文件提出的发挥和解、调解解决行政争议的要求，也适应当前加强和创新社会管理体制、化解社会矛盾，达到“化解矛盾、定纷止争、案结事了”的目的。中央社会管理和综合治理委员会、国务院法制办等16个部门2011年5月联合发布了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，要求建立矛盾纠纷调处工作平台,充分发挥行政调解、司法调解、人民调解重要作用,在矛盾纠纷易发、多发领域加强行政调解的力量。而我区广大农村的矛盾纠纷大多数因土地、山林、水利权属纠纷而引发，地方立法必须适应形势发展，与时俱进，因此在原《条例》中增加“和解与调解”一章是必要的，强调三大纠纷的调解、处理程序中必须先行调解，而其他工作程序并没有因此而发生太大的改变，只是条款位置调整，不影响实际操作。
（二）关于政府调处机构的职能权限问题
原《条例》规定调处机构的职责是组织协调、督促指导，具体案件的办理主要是土地、山林和水利部门负责，由此造成了部门能力有限、效率不高的状况，而我区县级以上人民政府专门设立的三大纠纷调处机构又未能发挥应有的作用。对此，《条例（修订草案）》第三条规定：“各级人民政府对本行政区域内发生的土地山林水利权属纠纷的调解、处理负总责。国土资源、林业、水行政主管部门按照各自职责分别负责土地山林水利权属纠纷的调解、处理工作。县级以上人民政府的土地山林水利权属纠纷调解处理机构负责土地山林水利权属纠纷调解、处理的组织协调、督促指导工作，并负责政府交办的土地山林水利权属纠纷案件调解、处理的具体工作。”第十七条明确规定：“跨乡镇或者跨县行政区域的土地、山林和水利工程权属纠纷，由权属纠纷当事人各方共同的上一级人民政府处理。……上级人民政府认为有必要的，可以直接处理下级人民政府有权处理的权属纠纷”。第二十八条第二款明确规定：“负责承办确权案件的行政主管部门与本案有利害关系的，应当回避；权属纠纷当事人也可以申请其回避。本确权案件由人民政府交调处机构承办。”这样的规定充分发挥了各级政府调处机构的调处职能。
（三）关于水利权属纠纷的调处体制问题
原《条例》对水利权属纠纷没有作出专门界定，但《中华人民共和国水法》规定的水事纠纷的调解、处理体制与《条例》规定的部分不一致，而且在实践中又缺乏对水利工程权属纠纷处理的依据。根据自治区水利厅提出的修改意见，《条例（修订草案）》第二条第二款作出了：“本条例所称水利权属纠纷是指水资源使用权纠纷和水利工程权属纠纷”的规定。同时在《条例（修订草案）》第十五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位之间发生的水利工程权属纠纷，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间、单位之间因水资源使用权引发的纠纷，权属纠纷当事人可以申请县级以上人民政府或其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。跨行政区域的水资源使用权纠纷，由上一级人民政府处理，有关各方应遵照执行。”这样就使《条例（修订草案）》与《中华人民共和国水法》有关规定相一致，同时又填补了其空缺，满足了实际工作的需要。
（四）关于调解、和解协议制作和效力问题
原《条例》规定，权属纠纷发生后，当事人应当主动协商，互谅互让达成协议;协商不成的，按本条例规定的程序申请调处，该规定轻调解而注重处理。根据中办〔2006〕27号文和中央社会管理和综合治理委员会等16个委要求，充分发挥行政调解、司法调解、人民调解重要作用,《条例（修订草案）》第十三条规定，“权属纠纷当事人达成和解协议的，应当制作和解协议书，和解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印后生效。土地山林水利权属纠纷经人民调解、行政调解达成调解协议的，应当制作调解协议书。调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印，调解员签名并加盖调解组织印章之日起生效。达成和解协议、调解协议后，权属纠纷当事人认为有必要的，可以自调解、和解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。”对调解、和解的制作和效力作了规定，同时增加了司法确认的内容，保障了协议的效力和执行力。
（五）关于回避规定
原《条例》规定调处工作人员与权属纠纷的标的或者当事人有利害关系的应当依法回避。但在修改过程中，考虑到一些林场、水利工程可能是国家所有，其上级主管部门可能是林业或者水行政主管部门，因此不仅有个人回避的情形，也实际存在着单位回避的情形。所以《条例（修订草案）》第二十八条规定：“土地山林水利权属纠纷调处工作人员与本案有利害关系的，应当回避；权属纠纷当事人也可以申请其回避。负责承办确权案件的行政主管部门与本案有利害关系的，应当回避；权属纠纷当事人也可以申请其回避。属行政主管部门回避的，本确权案件由人民政府交调处机构承办。”体现了公平正义的法治原则，也有利于纠纷的解决。
（六）关于确权处理的结案方式问题
为了完善权属纠纷确权处理程序，《条例（修订草案）》增加了对不符合受理条件的确权申请采取驳回的方式处理，即第二十二条规定：“受理确权处理申请后，经审查，发现申请人不符合受理条件的，裁定驳回其申请。”同时还规定：“申请人的确权申请被裁定驳回后，有新的证据主张其权属的，可以重新提出确权申请。”这样规定既可以避免证据不足的案件匆忙裁决引发诉讼纠纷，又保障了申请人的法律救济途径。
《条例（修订草案）》同时还明确了对确权处理的两种决定方式。即第二十九条规定：“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实充分证据的，做出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。”第一种处理方式在证据充分的前提下，作出支持申请人权属主张的处理决定；第二种处理方式则不同，是当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持其权属主张的，可以在兼顾各方利益基础上、并能够得到当事人各方认可的前提下作出处理决定。这完全是为了实现“案结事了”的目标而作出的规定，可以最大限度地避免“案结事不了”、“反复翻烧饼”的不利后果。
（七）关于调处的期限和中止问题
“三大纠纷”的调处难度很大，很难在较短的时间内作出处理决定，如果急于作出决定可能会激化矛盾纠纷，但久拖不决也会引发群体性事件。所以在调处期限的问题上，各方面普遍反映原《条例》规定的六个月的确权处理期限太短，应当适当延长。因此，《条例（修订草案）》第三十条规定：“土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月。案情复杂的，经本机关主要负责人批准可以延长六个月。调解、勘验、鉴定期间不计入办案期限内。”
根据多年来案件调解处理工作的实际需要，从完善我区的三大纠纷案件的调处法律制度出发，《条例（修订草案）》增加了案件办理的中止规定。即第三十一条规定：“土地山林水利权属纠纷确权处理期间有下列情形之一的，确权处理中止：（一）权属纠纷当事人发生变化且尚未重新确定；（二）当事人因不可抗力，暂时不能参加确权处理；（三）发生群体性事件尚在处理中；（四）确权案件需要以其他案件的处理结果为依据，而其他案件尚未审结；（五）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认；（六）其他需要中止的情形。”
以上说明及《条例（修订草案）》，请予审议。