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国家林业局进一步加强森林资源管理 促进和保障集体林权制度改革
国家林业局森林资源管理司
各省、自治区、直辖市林业厅（局），内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工（林业）集团公司，新疆生产建设兵团林业局，国家林业局各司局、各直属单位：
集体林权制度改革已在全国范围内全面展开，通过改革，极大地解放了林业生产力，得到了党中央、国务院的充分肯定，得到了林农群众的真心拥护。但随着集体林权制度改革的深入推进，森林资源管理的任务也越来越繁重，必须认真研究新情况新问题，切实采取有效措施。为促进和保障集体林权制度改革健康有序发展，全面推进现代林业建设，现就进一步加强森林资源管理通知如下：
一、要改革森林经营管理制度，落实经营主体林木的处置权
（一）认真落实森林采伐有关管理政策。近年来，我局先后下发了一系列文件，对经营单位单独编制限额、木材生产计划单列、主伐年龄由林木所有者确定、采伐指标结余结转使用等问题做出了明确规定，初步体现了森林经营分类管理、分区施策和依法保障森林经营者合法权益的要求。各地要结合实际制定相应的操作细则，加大监督检查力度，确保上述政策落实到每一位经营者身上。
（二）切实抓好森林采伐管理改革试点。为积极探索新形势下，森林资源采伐管理的新模式、新举措，2007年初，我局批复同意福建省开展森林采伐管理制度改革试点。我局将跟踪加强试点指导，及时总结试点经验，研究提出集体林权制度改革后森林采伐的具体意见，重点在进一步简化采伐审批程序，方便林农群众。要实行采伐公示制度，依法保障中小经营者和林农平等获得采伐的权利，要优先考虑森林抚育间伐和工业原料林采伐的需求。
（三）推进森林经营方案的编制和实施。各地要按我局《森林经营方案编制与实施纲要》的要求，加紧编制森林经营方案，推进森林的可持续经营。按照依法批准的森林经营方案，足额满足采伐指标。各地要全面开展编制森林经营方案工作，重点抓好全国100个经营方案编制试点，在试点的基础上，逐步将森林经营方案作为“十二五”编制采伐限额的重要依据。
（四）加强木材加工和运输管理。各地要切实贯彻《国家林业局关于进一步加强木材经营加工监督管理有关问题的通知》（林资发[2006]109号）要求，科学制定发展规划，进一步明确市场准入条件，严格审批管理，加强服务引导，规范市场秩序，禁止木材垄断经营和地区封锁，允许林权所有者自主销售。严禁乱批乱建木材经营加工场点。
（五）进一步规范森林、林木和林地使用权流转。各地要积极培育活立木市场，发展和规范森林资源资产评估机构，促进林木的合理流转。要认真做好流转的各项服务工作，及时办理权属变更登记手续。在流转过程中，要坚决防止乱砍滥伐、改变林地用途、改变公益林性质及公有资产流失等现象。各类国有森林资源在国家没有出台流转办法前，一律不准流转。
二、做好基础工作，保障集体林权制度改革健康有序进行
（一）切实做好森林资源二类调查。摸清森林资源家底，不仅是实现森林可持续经营的需要，而且是集体林权制度改革的基础。各地要根据《国家林业局关于加强森林资源规划设计调查工作的通知》（林资发[2003]233号）的要求，有计划、有步骤地推进森林资源二类调查工作，同时，要把开展基础数表的修订完善及森林资源档案更新管理等工作摆上重要位置，务必于“十一五”期间完成辖区内的森林资源二类调查。
（二）规范林权登记发证工作。林权证是确定森林、林木和林地所有权、使用权的惟一法律凭证，做好林权登记发证工作是保障集体林权权利人合法权益和巩固集体林权制度改革成果的有效手段。2007年2月，我局下发的《关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》（林资发[2007]33号）明确要求，各地在集体林权制度改革中，凡将林地使用权和林木所有权通过家庭承包方式落实到农户的，要依法及时进行林权登记，确保农民拥有长期而稳定的林地承包经营权。对此，我局将加大检查监督力度，加大林权登记发证整顿工作力度，坚决纠正错误或不当的林权登记发证行为，维护林权登记制度的严肃性和林权权利人的合法权益。
（三）抓紧编制好三项规划。编制好《全国林业发展区划》、《全国矿区植被保护与生态恢复规划》和《林地保护利用规划》，对明确林业区域发展方向，确保林地总量不损失，突出林地保护利用方向有着重要意义。在全国规划的指导下，各地要加紧编制辖区内的各类林业规划，为森林经营主体提供真实、准确的信息，促进集体林权制度改革后林业发展再上新水平。
（四）组织实施“十一五”期间年征占用林地定额。《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》明确提出了到2050年森林覆盖率达到并稳定在26%以上的发展目标，按照较高的林地利用率水平测算，届时全国林地最低保有量要达到46.5亿亩,这是我国林地资源的“红线”。实施征占用林地定额管理，就是要坚持以节约集约使用林地来支持、保障和服务于经济社会发展。全国“十一五”期间年征占用林地定额已编制完成，这一定额是各地征占用林地的上限，各地要严格执行，决不允许突破。
三、把握集体林权制度改革的总体趋势，为其创造良好外部环境
（一） 广泛开展森林资源管理的调研。各地要积极组织森林资源资产流转、抵押和国有资产保护问题，矿区植被恢复，林权登记发证，林地征占用管理，森林可持续经营等方面的调研，并针对集体林权制度改革进程中可能出现的风险因素，提出加强森林资源管理，促进集体林权制度改革的措施与建议。
（二）进一步做好林权纠纷调处。随着集体林权制度改革工作的逐步深入, 部分地方林地界限不清、林木权属不明等矛盾迫切需要调处和解决。各地要本着“分级负责、属地管理”的原则，按照尊重历史、尊重事实的要求，在党委、政府的领导下，健全纠纷调处工作机制，落实纠纷调处的各项工作责任，确保农村社会稳定，为顺利推进集体林权制度改革创造良好的环境。
（三）坚决打击破坏森林资源的违法犯罪行为。我局将确定重点打击五类违法犯罪行为：一是森林资源流转中出现的滥伐林木违法犯罪行为；二是林业系统内部工作人员和基层干部渎职失职违法犯罪行为；三是非法征占用林地违法犯罪行为；四是非法运输木材行为，特别是非法运输盗伐、滥伐林木违法犯罪行为；五是非法收购盗伐、滥伐林木违法犯罪行为。各地要配合做好有关专项打击行动的工作，通过整治，切实遏制乱砍滥伐林木、乱征滥占林地、私收滥购木材的高发势头。
四、推进现代林业建设，巩固集体林权制度改革成果
（一）组织进行森林生态体系评价标准和指标的研究。我局将在全国林业发展区划的基础上，结合各地实际，研究制定不同尺度的森林生态体系评价标准和指标，适时开展生态体系建设成效评价工作，尤其是做好集体林权制度改革后，各种森林质量的评价。评价的结果将成为衡量各地生态建设成效和制定森林资源管理政策的主要依据，促进全国生态体系建设进程。
（二）引导建立林业经济合作组织。集体林权制度改革后形成了较为分散的产权结构，客观上制约了森林的科学经营和集约经营。各地要以县级森林经营规划和联合体森林经营方案编制为手段，引导和鼓励林业经营主体间的联合，发挥大型企业的科技优势和专业优势，带动广大林农实现森林的规模经营、集约经营和科学经营。
（三）全力促进林业产业发展。我局将坚持实施森林资源经营管理的分区施策，在林业发展区划的基础上，根据各地林业发展的定位和生态体系建设成效评价结果，实施区域间有区别的森林资源管理政策。对生态体系建设较为完备、水土光热条件优良、商品林发展潜力大、森林资源管理能力强的地区，积极实施相对宽松的森林资源管理政策，促进森林资源发展途径的多样化、森林的多功能利用，激发林业产业发展的活力；对生态建设任务重、商品林发展潜力小、森林资源管理能力弱的地区继续实施相对严格的森林资源管理政策，保障森林资源安全。
（四）积极促进森林文化体系建设。各地要积极研究推进森林资源管理政策改革，使其更加方便和促进大众森林文化事业的发展和繁荣。鼓励发展大众森林生态休憩场所和城市居民区以及农村房前屋后等四旁的森林景观建设，放宽森林多功能的利用和更新改造政策，培养广大人民群众对森林文化服务的需求，提高森林文化素养。
五、切实加强森林管理基础建设，为集体林权制度改革创造条件
（一）切实加强队伍建设。各地要紧紧围绕创建“四型单位”、争做“五个模范”的总体要求，重点加强思想政治建设，加强纪律和党风廉政建设，加强业务素质建设，加强制度机制建设，加强作风道德建设，努力造就一支全局观念强、政治思想好、业务技术精、组织纪律严、工作作风硬的资源管理队伍。要扎实抓好《森林资源监督工作管理办法》的全面贯彻落实，充分发挥森林资源监督机构的作用。加强对森林资源战线同志的各项业务培训，提高森林资源系统全员素质。
（二）推进森林资源信息系统建设。我局将充分总结试点经验，确定全国森林资源管理信息系统建设与推广意见，制定相关标准、规范，指导各地开展信息系统建设。各地要将森林资源基础数据库作为信息系统建设的先行建设内容。扎实开展全国森林资源清查工作，抓好广东省生态状况监测试点，为第八次全国森林资源清查做好准备。将全面引入遥感等高新技术的应用，支持和鼓励监测单位、科研教学单位和社会力量合作开展监测技术研发、创新和转化，积极推动建立用现代技术、装备武装的森林资源和生态状况综合监测体系，进一步提升监测能力和水平，为政府决策提供服务。
（三）进一步强化能力建设。各地要以提高机关效能，提高服务水平，提高履行职责能力为根本目的，结合现代林业建设和森林资源管理工作实际，协调有关部门，增加资金投入，改善资源林政管理部门、资源调查监测机构、资源监督和木材检查站等执法机构的装备和基础设施状况，进一步加强森林资源管理系统的能力建设。努力提高综合管理、监督、执法服务效能，尽快健全以“资源林政管理部门为主体、以资源监测、监督检查为两翼”的资源林政管理体系，开创森林资源管理新局面，为现代林业建设提供基础保障。
国家林业局
二○○七年十二月九日
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240331
国家林业局进一步加强森林资源管理 促进和保障集体林权制度改革
国家林业局森林资源管理司
各省、自治区、直辖市林业厅（局），内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工（林业）集团公司，新疆生产建设兵团林业局，国家林业局各司局、各直属单位：
集体林权制度改革已在全国范围内全面展开，通过改革，极大地解放了林业生产力，得到了党中央、国务院的充分肯定，得到了林农群众的真心拥护。但随着集体林权制度改革的深入推进，森林资源管理的任务也越来越繁重，必须认真研究新情况新问题，切实采取有效措施。为促进和保障集体林权制度改革健康有序发展，全面推进现代林业建设，现就进一步加强森林资源管理通知如下：
一、要改革森林经营管理制度，落实经营主体林木的处置权
（一）认真落实森林采伐有关管理政策。近年来，我局先后下发了一系列文件，对经营单位单独编制限额、木材生产计划单列、主伐年龄由林木所有者确定、采伐指标结余结转使用等问题做出了明确规定，初步体现了森林经营分类管理、分区施策和依法保障森林经营者合法权益的要求。各地要结合实际制定相应的操作细则，加大监督检查力度，确保上述政策落实到每一位经营者身上。
（二）切实抓好森林采伐管理改革试点。为积极探索新形势下，森林资源采伐管理的新模式、新举措，2007年初，我局批复同意福建省开展森林采伐管理制度改革试点。我局将跟踪加强试点指导，及时总结试点经验，研究提出集体林权制度改革后森林采伐的具体意见，重点在进一步简化采伐审批程序，方便林农群众。要实行采伐公示制度，依法保障中小经营者和林农平等获得采伐的权利，要优先考虑森林抚育间伐和工业原料林采伐的需求。
（三）推进森林经营方案的编制和实施。各地要按我局《森林经营方案编制与实施纲要》的要求，加紧编制森林经营方案，推进森林的可持续经营。按照依法批准的森林经营方案，足额满足采伐指标。各地要全面开展编制森林经营方案工作，重点抓好全国100个经营方案编制试点，在试点的基础上，逐步将森林经营方案作为“十二五”编制采伐限额的重要依据。
（四）加强木材加工和运输管理。各地要切实贯彻《国家林业局关于进一步加强木材经营加工监督管理有关问题的通知》（林资发[2006]109号）要求，科学制定发展规划，进一步明确市场准入条件，严格审批管理，加强服务引导，规范市场秩序，禁止木材垄断经营和地区封锁，允许林权所有者自主销售。严禁乱批乱建木材经营加工场点。
（五）进一步规范森林、林木和林地使用权流转。各地要积极培育活立木市场，发展和规范森林资源资产评估机构，促进林木的合理流转。要认真做好流转的各项服务工作，及时办理权属变更登记手续。在流转过程中，要坚决防止乱砍滥伐、改变林地用途、改变公益林性质及公有资产流失等现象。各类国有森林资源在国家没有出台流转办法前，一律不准流转。
二、做好基础工作，保障集体林权制度改革健康有序进行
（一）切实做好森林资源二类调查。摸清森林资源家底，不仅是实现森林可持续经营的需要，而且是集体林权制度改革的基础。各地要根据《国家林业局关于加强森林资源规划设计调查工作的通知》（林资发[2003]233号）的要求，有计划、有步骤地推进森林资源二类调查工作，同时，要把开展基础数表的修订完善及森林资源档案更新管理等工作摆上重要位置，务必于“十一五”期间完成辖区内的森林资源二类调查。
（二）规范林权登记发证工作。林权证是确定森林、林木和林地所有权、使用权的惟一法律凭证，做好林权登记发证工作是保障集体林权权利人合法权益和巩固集体林权制度改革成果的有效手段。2007年2月，我局下发的《关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》（林资发[2007]33号）明确要求，各地在集体林权制度改革中，凡将林地使用权和林木所有权通过家庭承包方式落实到农户的，要依法及时进行林权登记，确保农民拥有长期而稳定的林地承包经营权。对此，我局将加大检查监督力度，加大林权登记发证整顿工作力度，坚决纠正错误或不当的林权登记发证行为，维护林权登记制度的严肃性和林权权利人的合法权益。
（三）抓紧编制好三项规划。编制好《全国林业发展区划》、《全国矿区植被保护与生态恢复规划》和《林地保护利用规划》，对明确林业区域发展方向，确保林地总量不损失，突出林地保护利用方向有着重要意义。在全国规划的指导下，各地要加紧编制辖区内的各类林业规划，为森林经营主体提供真实、准确的信息，促进集体林权制度改革后林业发展再上新水平。
（四）组织实施“十一五”期间年征占用林地定额。《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》明确提出了到2050年森林覆盖率达到并稳定在26%以上的发展目标，按照较高的林地利用率水平测算，届时全国林地最低保有量要达到46.5亿亩,这是我国林地资源的“红线”。实施征占用林地定额管理，就是要坚持以节约集约使用林地来支持、保障和服务于经济社会发展。全国“十一五”期间年征占用林地定额已编制完成，这一定额是各地征占用林地的上限，各地要严格执行，决不允许突破。
三、把握集体林权制度改革的总体趋势，为其创造良好外部环境
（一） 广泛开展森林资源管理的调研。各地要积极组织森林资源资产流转、抵押和国有资产保护问题，矿区植被恢复，林权登记发证，林地征占用管理，森林可持续经营等方面的调研，并针对集体林权制度改革进程中可能出现的风险因素，提出加强森林资源管理，促进集体林权制度改革的措施与建议。
（二）进一步做好林权纠纷调处。随着集体林权制度改革工作的逐步深入, 部分地方林地界限不清、林木权属不明等矛盾迫切需要调处和解决。各地要本着“分级负责、属地管理”的原则，按照尊重历史、尊重事实的要求，在党委、政府的领导下，健全纠纷调处工作机制，落实纠纷调处的各项工作责任，确保农村社会稳定，为顺利推进集体林权制度改革创造良好的环境。
（三）坚决打击破坏森林资源的违法犯罪行为。我局将确定重点打击五类违法犯罪行为：一是森林资源流转中出现的滥伐林木违法犯罪行为；二是林业系统内部工作人员和基层干部渎职失职违法犯罪行为；三是非法征占用林地违法犯罪行为；四是非法运输木材行为，特别是非法运输盗伐、滥伐林木违法犯罪行为；五是非法收购盗伐、滥伐林木违法犯罪行为。各地要配合做好有关专项打击行动的工作，通过整治，切实遏制乱砍滥伐林木、乱征滥占林地、私收滥购木材的高发势头。
四、推进现代林业建设，巩固集体林权制度改革成果
（一）组织进行森林生态体系评价标准和指标的研究。我局将在全国林业发展区划的基础上，结合各地实际，研究制定不同尺度的森林生态体系评价标准和指标，适时开展生态体系建设成效评价工作，尤其是做好集体林权制度改革后，各种森林质量的评价。评价的结果将成为衡量各地生态建设成效和制定森林资源管理政策的主要依据，促进全国生态体系建设进程。
（二）引导建立林业经济合作组织。集体林权制度改革后形成了较为分散的产权结构，客观上制约了森林的科学经营和集约经营。各地要以县级森林经营规划和联合体森林经营方案编制为手段，引导和鼓励林业经营主体间的联合，发挥大型企业的科技优势和专业优势，带动广大林农实现森林的规模经营、集约经营和科学经营。
（三）全力促进林业产业发展。我局将坚持实施森林资源经营管理的分区施策，在林业发展区划的基础上，根据各地林业发展的定位和生态体系建设成效评价结果，实施区域间有区别的森林资源管理政策。对生态体系建设较为完备、水土光热条件优良、商品林发展潜力大、森林资源管理能力强的地区，积极实施相对宽松的森林资源管理政策，促进森林资源发展途径的多样化、森林的多功能利用，激发林业产业发展的活力；对生态建设任务重、商品林发展潜力小、森林资源管理能力弱的地区继续实施相对严格的森林资源管理政策，保障森林资源安全。
（四）积极促进森林文化体系建设。各地要积极研究推进森林资源管理政策改革，使其更加方便和促进大众森林文化事业的发展和繁荣。鼓励发展大众森林生态休憩场所和城市居民区以及农村房前屋后等四旁的森林景观建设，放宽森林多功能的利用和更新改造政策，培养广大人民群众对森林文化服务的需求，提高森林文化素养。
五、切实加强森林管理基础建设，为集体林权制度改革创造条件
（一）切实加强队伍建设。各地要紧紧围绕创建“四型单位”、争做“五个模范”的总体要求，重点加强思想政治建设，加强纪律和党风廉政建设，加强业务素质建设，加强制度机制建设，加强作风道德建设，努力造就一支全局观念强、政治思想好、业务技术精、组织纪律严、工作作风硬的资源管理队伍。要扎实抓好《森林资源监督工作管理办法》的全面贯彻落实，充分发挥森林资源监督机构的作用。加强对森林资源战线同志的各项业务培训，提高森林资源系统全员素质。
（二）推进森林资源信息系统建设。我局将充分总结试点经验，确定全国森林资源管理信息系统建设与推广意见，制定相关标准、规范，指导各地开展信息系统建设。各地要将森林资源基础数据库作为信息系统建设的先行建设内容。扎实开展全国森林资源清查工作，抓好广东省生态状况监测试点，为第八次全国森林资源清查做好准备。将全面引入遥感等高新技术的应用，支持和鼓励监测单位、科研教学单位和社会力量合作开展监测技术研发、创新和转化，积极推动建立用现代技术、装备武装的森林资源和生态状况综合监测体系，进一步提升监测能力和水平，为政府决策提供服务。
（三）进一步强化能力建设。各地要以提高机关效能，提高服务水平，提高履行职责能力为根本目的，结合现代林业建设和森林资源管理工作实际，协调有关部门，增加资金投入，改善资源林政管理部门、资源调查监测机构、资源监督和木材检查站等执法机构的装备和基础设施状况，进一步加强森林资源管理系统的能力建设。努力提高综合管理、监督、执法服务效能，尽快健全以“资源林政管理部门为主体、以资源监测、监督检查为两翼”的资源林政管理体系，开创森林资源管理新局面，为现代林业建设提供基础保障。
国家林业局
二○○七年十二月九日
