2016 最高人民法院关于统一建设工程施工合同纠纷中“实际施工人”的司法认定条件的建议的答复

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最高人民法院关于统一建设工程施工合同纠纷中“实际施工人”的司法认定条件的建议的答复
对十二届全国人大四次会议第9594号建议的答复
您提出的关于统一建设工程施工合同纠纷中“实际施工人”的司法认定条件的建议收悉，现答复如下：
“实际施工人”是指依照法律规定被认定为无效的施工合同中实际完成工程建设的主体，包括施工企业、施工企业分支机构、工头等法人、非法人团体、公民个人等，是《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）确定的概念，目的是为了区分有效施工合同的承包人、施工人、建筑施工企业等法定概念。为保障农民工合法权益和维护社会大局稳定，该司法解释第二十六条第二款规定，在欠付劳务分包工程款，进而欠付农民工工资情形下，实际施工人可突破合同相对性向与其没有合同关系的发包人、总承包人提起偿还劳务分包工程欠款的诉讼；该条第一款同时规定，原则不能突破合同相对性，应当按照合同顺位主张权利。《解释》施行十余年来，该条规定对保护农民工权益切实起到积极作用，为实际施工人主张劳务分包工程欠款提供了便捷通道，最高人民法院向全国人大常委会所作工作报告也报告了此条立意；同时，不可否认，实践中也出现大量突破司法解释原意滥用此条规定的情形，损害了发包人、总承包人合法权益。
十余年来，最高人民法院反复强调准确理解、限缩适用《解释》第二十六条第二款规定，为此，通过在专业审判工作会议上领导讲话、发布指导性案例、撰写理论文章、答新闻记者问等形式反复阐明司法解释该条本意，指导地方法院审理好此类案件。特别是，2011年最高人民法院民事审判工作会议纪要规定，对实际施工人向与其没有合同关系的转包人、分包人、总承包人、发包人提起的诉讼，要严格按照法律、司法解释的规定进行审查，不能随意扩大建设工程施工合同司法解释第二十六条第二款规定的适用范围，并且要严格根据相关司法解释规定明确发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。2015年第八次全国法院民事商事审判工作会议上，再次强调，要根据《解释》第二十六条第一款规定严守合同相对性原则，不能随意扩大该条第二款规定的适用范围，只有在欠付劳务分包工程款导致无法支付劳务分包关系中农民工工资时，才可以要求发包人在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任，不能随意扩大发包人责任范围。
目前，保护农民工合法权益仍事关大局。建筑市场竞争秩序逐步规范，劳动用工法律制度不断完善，行政监管力度加大，农民工维权的救济途径不断拓宽。目前最高人民法院正在起草建设工程施工合同司法解释（二），二十六条第二款存废与否也是讨论重点之一，拟在征询国家有关保护农民工权益部门、地方法院、建筑市场承发包经营主体等各方意见基础上，权衡利弊，再行决定该条存废。您所提建议十分专业、中肯，对我们下一步工作帮助很大。
感谢您对人民法院工作的关心与支持。
2016年8月24日