2005 全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国律师法》实施情况的报告

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
　　根据2005年执法检查计划，全国人大常委会于5、6月间组织5个检查组，分赴陕西、广西、江苏、北京、吉林5省（自治区、直辖市），并委托黑龙江、上海、河南、四川、新疆、云南6省（自治区、直辖市）人大常委会，对《中华人民共和国律师法》（以下简称“律师法”）的实施情况进行了检查。此前，全国人大内务司法委员会还赴安徽、重庆、天津、广东、江西5省（直辖市）作了先期调研，在认真听取有关方面意见和建议的基础上确定执法检查重点。我参加了安徽组的调研和陕西、北京组的检查工作。司法部、公安部、最高人民法院和最高人民检察院分别向执法检查组作了执行律师法情况的专题汇报。
　　现在，我代表执法检查组报告律师法的实施情况。
　　  一、贯彻律师法的基本情况
　　律师法是完善律师制度，规范律师执业行为，维护当事人的合法权益，保障法律正确实施的重要法律。律师法实施以来，在各级党委、政府以及有关部门领导和支持下，经过主管部门和广大律师的共同努力，我国的律师业有了很大发展。律师工作在维护社会稳定，促进社会主义市场经济发展，维护社会公平正义，构建和谐社会等方面发挥了重要作用。
　　  （一）律师执业机构改革初见成效，律师队伍逐渐壮大。改革开放初期，律师事务所主要是由国家出资设立。律师法实施后，律师事务所已逐渐从行政性机构脱离出来，由单一国家出资设立的律师事务所向国家设立、合作设立、合伙设立等多种组织形式转变。在全国现有的11691个律师事务所中，合伙所有8024个，合作所有1746个，国资所有1742个，北京、江苏等地已没有国资所。一些地方还开展了公职律师、公司律师和个人律师事务所的试点。律师队伍逐渐壮大，执业律师从律师法实施前的8.3万人增长到现在的11.8万多人，还有3万多律师辅助人员。
　　（二）法律服务领域逐渐扩大，服务水平逐步提高。律师法规定，律师可以依法参加诉讼活动，代理非诉讼业务，提供法律服务。近几年来，律师业务从过去的单纯参与诉讼逐步扩大到非诉讼法律服务领域，涉及到政治、经济、文化等社会生活各方面。广大律师一方面通过参与诉讼活动，履行代理人、辩护人职责，维护当事人合法权益，促进司法公正；另一方面通过参与国有企业改制、农村经济体制改革、国际贸易、投资融资、企业破产、土地征用、城市拆迁等活动，促进改革开放和经济发展。通过担任政府法律顾问、公职律师，推动政府依法行政；通过参与各级政府处理群体性事件和涉法信访案件，化解矛盾纠纷；通过开展法律援助，维护社会弱势群体的合法权益。一些地方律师的非诉讼业务已超过诉讼业务。2004年，北京律师办理诉讼案件5万多件，而非诉讼法律服务和涉外法律服务则接近9万件。律师的法律服务水平明显提高，因服务质量引发的投诉和纠纷逐年减少，涌现出一大批严格依法执业、诚实守信、业务能力强的优秀律师，赢得社会各界的好评和认同。
　　（三）推进律师管理体制改革，“两结合”管理体制框架初步形成。根据律师法的规定，司法行政部门依法对律师业进行行政管理，律师协会履行行业管理职责。随着律师管理体制改革不断深化，司法行政机关的行政管理与律师协会的行业管理相结合的管理体制初步形成，司法行政机关与律师协会管理职能和人员正在“两分开”。司法行政机关负责对律师业的监督和指导，律师协会依法履行制定律师行业规范，加强对律师的教育和培训，开展律师维权工作，实施行业奖励和处分等职责。司法行政机关与律师协会建立了工作决策的会商机制、工作信息的共享机制。目前，全国已建立起全国律师协会--31个省级律师协会--243个设区的市级律师协会的三级架构，一些律师协会还建立了刑事、民事等专业委员会和维权、纪律惩戒等专门委员会。已有25个省级律师协会由执业律师担任会长，有2／3以上的省级律师协会与司法行政机关分开办公，为进一步加强律师行业组织建设打下了良好的基础。
　　  （四）加强教育管理，规范执业行为。律师法实施以来，各级司法行政机关和律师协会针对律师执业活动中存在的突出问题，从抓学习教育、严格管理、加强监督等环节入手，大力加强律师队伍建设。首先，抓好律师队伍的思想教育，增强社会责任感。2004年开展的以思想教育、法制教育、职业道德和执业纪律教育，规范律师与法官的相互关系、规范律师事务所内部管理、规范律师的个人执业行为为重点的集中教育整顿活动取得实效，一些违法违纪律师和律师事务所受到查处，对进一步端正律师队伍的执业思想、改善律师队伍的社会形象起到积极作用。其次，加强制度建设，规范执业行为。司法部和全国律师协会根据律师法的规定精神，先后制定了《律师职业道德和执业纪律规范》等20多个规章和规范性文件，对律师的执业行为和律师事务所的内部管理作了具体规定。司法部还与最高人民法院联合发文，规范法官和律师的相互关系。地方各级司法行政机关和律师协会结合本地实际，也制定了许多行规制度，使律师执业活动有章可循。第三，完善监督机制。司法行政机关和律师协会加强对律师执业活动的监督，完善对律师的投诉受理和监督程序，改进监督方式。一些律师协会还建立了律师诚信档案和不良行为披露制度。许多律师事务所建立了执业公示制度，向社会公开收费标准、办案规程、执业纪律，提高了律师队伍的公信度。
　　（五）共同努力，保障律师执业权利。律师法规定，律师参加诉讼活动，享有收集、查阅与本案有关的材料，同被限制人身自由的人会见和通信，出庭辩护或代理等权利。为了保障律师的执业权利，司法行政机关、公安机关、检察机关和审判机关等有关部门做了大量工作，支持律师依法执业。公安部制定了安排律师会见非涉密案件在押犯罪嫌疑人等规范，最高人民检察院要求建立自侦案件律师提出会见犯罪嫌疑人的专人负责制和查阅案卷材料、申请调查取证等事项的期限告知等项制度，最高人民法院对律师在刑事、民事诉讼活动中查阅、摘抄、复制案件材料，申请法院收集、调取证据等权利的行使作了具体规定，司法部正在继续与相关部门沟通，以进一步完善相关制度，切实保障律师执业权利。一些地方正在试行刑事案件证据展示、民事案件双方当事人交换证据、人民法院根据代理民事案件律师的取证申请签发调查令等制度，以缓解律师调查取证的困难。经过有关部门的共同努力，律师依法执业条件有明显改善。
　　二、贯彻律师法工作中存在的主要问题及其原因
　　我国律师业虽然有了很大发展，但与发展社会主义市场经济的需要、与构建和谐社会的需要、与人民群众的需要还存在一定差距。与世界许多国家相比，我国的律师数量较少，仅占人口总数的万分之0.9，全国还有206个县没有律师；超过半数的律师集中在大城市和东部沿海地区，广东、北京的律师人数都在万人左右，而西部12省区市律师总数不过2.4万人；现有律师当中有些没有高等院校法学教育基础，难以胜任专业性很强的法律服务工作；房地产、金融、保险、证券、大型工程项目、知识产权、涉外商务等非诉讼法律业务还没有很好开展。在执法检查当中，反映较多的问题有：
　　  （一）律师执业困难较多。一是律师在刑事侦查阶段会见犯罪嫌疑人的权利没有得到充分保障。二是律师参与诉讼调查取证困难很大。被调查对象大多不予配合，不愿为律师出证。三是律师能查阅的刑事诉讼案卷材料少。在办理刑事辩护案件中，律师往往只能查阅诉讼文书、鉴定技术资料和主要证据目录等材料，而对需要了解的证据资料和有关笔录等却看不到。四是律师在法庭上举证、质证、辩论、提问等权利有时得不到应有的重视，辩护、代理意见在裁判文书中有时得不到体现。五是法律服务市场管理不规范。一些不是由律师组成的法律服务机构超越业务范围，违反规定提供有偿法律服务的现象比较普遍，假冒律师非法执业行为屡禁不止。
　　（二）律师管理体制不完善。目前，对律师的管理体制处在调整过渡当中，存在不协调现象。一是司法行政机关与律师协会的相互关系尚未完全理顺，行政管理职能有待调整，律师协会职能有待强化。许多地方只有行政管理，尚未形成行业管理，在司法行政机关的监督和指导跟不上、律师行业管理缺位的情况下，出现疏于管理的现象。二是律师协会不健全，内部机构和运行机制不完善。目前有6个省律师协会、大多数地市律师协会由司法行政机关领导担任会长，不少地市律师协会与司法行政管理部门仍是“一套人马、两块牌子”，协会没有独立的人员和办公场所，行业自律管理和服务的作用较弱，维权手段也很有限。还有一些地级市还没有建立律师协会。三是一些律师事务所的管理存在“散、乱、差”现象。有的律师事务所单纯追求经济利益而忽视社会责任，对违法违纪行为放任不管，损害了律师业的社会公信。
　　  （三）少数律师的职业道德水准不高。有的律师不遵守职业道德和执业纪律，或接受委托后不尽职责，不向委托人提供约定的法律服务；或在诉讼活动中与办案人员进行不正当交往，直接或者诱导当事人向办案人员行贿；或不合理收费，为了多收代理费而故意激化双方当事人矛盾，鼓动当事人打官司或无理上访。有的律师不依法办案，甚至发生了违法犯罪等严重问题。这些少数人的行为严重损害了律师队伍整体形象。
　　存在上述问题的原因是多方面的。一是认识、观念有偏差。一些领导干部和相关人员不了解律师制度，对律师的职能作用、律师执业活动的性质有片面甚至错误认识，不理解律师根据法律规定在刑事诉讼中根据事实和法律为被告人作无罪、罪轻辩护，在民事和行政诉讼中维护一方当事人利益的职业特点和重要作用，认为律师只是包打官司、赚钱的，是“为犯罪分子开脱罪责”等。一些执法、司法人员存在偏见，不信任律师，认为律师参与诉讼会影响办案。二是律师队伍素质参差不齐。我国律师业的历史短，刚恢复时，许多未受过系统法学教育的人从事律师工作，缺乏必要的专业知识和技能。一些地方对律师的继续教育跟不上，拉大了职业能力的差距。有些地方放松思想政治教育和职业道德教育，管理不到位，使少数律师违法违纪行为得不到及时纠正。三是律师法和有关法律规定不够完善。律师法规定的律师执业条件不高，律师事务所组织形式已不能适应形势需要，对律师执业当中会见当事人、阅卷、取证、庭审辩护等权利的保护缺乏刚性规定，对律师执业监管的法律规定过于原则，对违法违纪行为处罚规定可操作性不强，司法行政机关的行政管理与律师协会的行业管理职责划分不够明确。
　　三、进一步贯彻律师法的建议
　　为继续贯彻好律师法，切实解决律师业存在的问题，推动律师法律服务事业的发展，应当进一步做好以下几项工作：
　　（一）加强律师法宣传教育，提高对律师职能作用的认识。律师是维护当事人合法权益、尊重和保障人权、维护社会公平正义、促进依法治国、构建和谐社会的重要力量。贯彻好律师法不是哪一个部门的事，需要全社会、各部门特别是司法行政机关、公安机关、检察机关和审判机关共同努力。应当采取多种方式加大律师法的宣传力度，使全社会正确、充分地认识律师的地位和职能作用。各级领导特别是律师法各执法主体部门的领导要重视律师工作；广大公安、司法人员要正确认识律师参与诉讼活动对促进司法公正的重要作用，为律师执业提供便利条件。当前我国律师业还处在创业发展阶段，需要各级政府和社会各界对律师业给予关心、扶持、引导，推动律师业健康快速发展。
　　（二）加强律师队伍建设，提高整体素质。近几年来，中央领导同志多次就加强律师队伍建设作出重要批示，各有关部门应当结合贯彻律师法认真落实。一是加强律师队伍职业道德、执业纪律教育，完善诚信制度，规范执业行为，增强律师的社会责任感和使命感，提高律师思想和职业道德水平。进一步规范律师与警察、检察官、法官的工作关系。搞好业务培训，提高业务水平和执业能力，培养高素质人才。二是采取有效措施，壮大律师队伍，满足经济社会迅速发展和人民群众日益增长的需要。努力解决中西部经济落后地区律师短缺的问题，鼓励律师到中西部创业，帮助中西部的律师拓展业务。可根据经济和社会发展需要，在有条件的地方积极引导一些律师事务所向规模化、专业化发展；鼓励一些律师事务所发展专业特长，逐步具备专业化律师事务所的条件，提高竞争力。三是健全监督约束机制，严格执业纪律，加大投诉查处力度。应定期或不定期地对律师和律师事务所的工作情况进行考核，大力弘扬先进典型，坚决查处违法违纪行为。要完善律师收费制度，加强对律师收费的监管。
　　（三）进一步改善律师执业条件，保障律师执业权利。改善律师执业环境、保障律师执业权利，是有关部门的共同责任。建议司法部与最高人民法院、最高人民检察院、公安部等部门协商进一步解决律师参与诉讼过程中存在的困难，切实保障律师在各诉讼环节的执业权利。可继续试行庭审前证据展示、证据交换、民事案件调查令等做法，认真研究相关问题，逐步加以完善。建议司法行政机关与财政、税务、物价等部门协商，制定统一的律师收费和税收制度。各级律师协会要切实发挥维权作用，协助和督促有关部门认真处理律师的投诉案件，查处侵害律师执业权利的行为。要整顿法律服务市场秩序，对法律服务的主体、市场准入、业务范围和监督管理职责等进行规范，解决管理体制不顺的问题，促进法律服务市场健康、有序发展。建议国务院就上述涉及司法行政、工商行政、税务、知识产权等管理问题进行研究，使问题早日得到解决；建议司法部与最高人民法院等有关部门协商，规范公民、基层法律服务工作者代理案件的行为，坚决查处“黑律师”、“假律师”。
　　（四）深化律师体制改革，完善“两结合”管理体制和工作机制。要认真贯彻中央关于司法体制和工作机制改革的精神，深化律师工作改革。一是要加快律师体制改革步伐，积极探索律师事务所组织新形式。逐步减少国资所、合作所，发展合伙所，在有条件的地方试办个人所。继续进行公职律师、公司律师试点工作，总结经验，加以完善。健全法律援助制度，鼓励律师从事法律援助事业。二是继续完善律师行政管理和行业管理相结合的体制和工作机制，提高管理水平。要明确律师协会的职责，扩大其职权，充分发挥其作用；健全和完善各级律师协会及其内部结构、运行机制，提高自律能力。当前应重点加强地市律师协会的建设。应由执业律师担任律师协会会长，发挥会长的领导作用。三是充分发挥律师事务所的基础管理作用，进一步完善收费管理、执业公示、律师诚信档案和不良行为披露等项制度，建立内部管理长效机制，把教育、管理、监督、自律落到实处。
　　（五）修改完善律师法及相关法律。律师法实施8年来，又经2001年修改，基本上适应律师业发展的需要，但仍存在一些不够完善的问题。在这次律师法执法检查中，律师和有关部门都希望进一步修改完善律师法和相关法律。为了进一步完善中国特色律师制度，规范律师执业行为，改善律师执业环境，强化律师执业管理，执法检查组建议将律师法的修改列入全国人大常委会年度立法计划，并在适当时间对刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律涉及律师工作的相关规定作出修改。
　　以上报告，请予审议。