论调处林权争议中的十个法律政策问题

对林权争议的处理，国家尚未制定法规来调整，目前，我省主要依照两个规章：一是原林业部于一九九六年十月十四日发布执行的《林木林地权属争议处理办法》（下简称《部办法》），另一是一九八八年八月二十五日经湖南省人民政府制定发布、并于一九九八年五月四日修订发布施行的《湖南省林木、林地权属争议处理办法》（下简称《省办法》）。这两个《办法》从制定的结构来看，较相同或相近：第一章名称都是“总则”；第二章分别是“处理依据”、“处理原则”；第三章是“处理程序”；第四章分别是“奖励和惩罚”、“罚则”；第五章都是“附则”。且它们条款均是五章28条。笔者认为，做好林权争议调处工作，国家亟需加强立法工作，在国家没有制定统一的行政法规时，要认真领会两个《办法》的精神实质，把握好调处林权争议中的十个法律政策问题。
一、关于林权争议的概念及有关问题
（一）林权争议的概念
林权争议，即林木林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议，简称林权争议（《部办法》第二条：“本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木所有权或者使用权的归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议〈以下简称林权争议〉，必须遵守本办法。”）。通常也有指山林权争议，或称山林权纠纷或山林纠纷。
湖南省调处山林纠纷办公室、株洲市调处山林纠纷办公室联合编印的《调处山林权属纠纷法规选编》第317-318页中指出：“山权，就是指林地所有权”；“林权，指对森林、林木享有占有、使用、收益和处分的权利”；“山林权，指山权和林权。即指森林、林木、林地的所有者或使用者对森林、林木、林地占有、使用、收益和处分的权利”；“林木、林地权属争议，通常又指山林权纠纷或山林纠纷”。
（二）林权争议的种类
林权争议可按照不同的类型而划分为不同的种类：
1、按行政区域大小的不同，有省级林权纠纷、市级纠纷、县级纠纷、乡镇、村级山林权属纠纷。
2、按争议的对象不同，有国有单位与国有单位、国有与具体单位、集体与集体、国有与个人、集体与个人、个人与个人之间的林权争议。
3、按争议对象内容的不同，有林木、林地权属争议、有林地权属争议及林木权属争议。
（三）林权争议的原因
山林权属纠纷历来就存在，它是林业工作中一个突出问题，也是长期困扰林业部门又一时难以彻底解决的基层社会矛盾。有些干部、群众受无政府主义、本位主义和封建宗族思想的影响，不少地方经常发生争占山林、滥伐林木的事件，甚至引起大规模械斗，不仅造成生命财产和森林资源的严重损失，而且破坏了林区安定团结，影响了生产秩序和生产建设。
发生山林权纠纷的主要原因，一是因历史和政策变动的原因所致：
1、土改时造成的山林纠纷。土改时，一是有的山林座落在边远山区，人烟稀少，交通不便，未进行土改分配未核发土地证无证山林。二是土改时，怕提高成份，隐瞒未报的无证山林；三是历史上没有解决的山林纠纷，到土改时没有颁发土地证或双方都颁发了土地证；三是因土地证上所记载的山界四至不清，有没有明显标志而引起的纠纷。
2、合作化以前，属于私有的山林原业主迁居或嫁娶外地，把山林随带到迁入地，但没有办理户口迁移和土地划拔手续而造成的纠纷。
3、“四固定”时人民公社“一大二公、三级所有”造成山权与林权不统一，“一山多主”而引起的纠纷。
4、“大跃进”遗留的问题。如当时划给或送给国有林场的荒山，由于没有文字协议或相关书面证据，经过林场几十年的造林，现郁闭成林后，一些干部、群众又向林场索要山林。
5、“林业三定”遗留的问题。“林业三定”本意是划清山界，稳定林权。但当时由于工作量大，涉及面广，“林业三定”的发证工作主要是由当时的村组干部填写，大部分地方未深入实地进行踏界，参加工作人员素质参差不齐，科技含量低，政策透明度低，大部分群众对“三定”政策不了解，导致出现一山多证、有山无证，面积与“四址”界定不符，界线模糊不清，甚至张冠李戴、重叠交叉等问题。
6、九八年林改，上级领导盲目指示要求进度，其下工作人员为完成发证数量和工作进度，发证工作任然粗糙，错误很多。
其次，是行为因素：
1、因协议书、裁定书、林权证中的词句含混不清或处理不当所致。
2、因一方以种种借口推翻原协议，或伪造凭证，或为争族山、祖宗山，有意侵占对方山林。
3、由于界址不明显，一方蓄意侵占对方山林，或人为活动，界标毁损林界难以确定而引发纠纷。
4、行政区域的变更，工作粗糙，定标划界没有到现场实地勘测，山林四至界线不明确，行政界线不清或纠纷双方掌握的行政区界线不一致，各执己图，争要山林造成权属混乱而引起的纠纷。
5、政府或各项工程建设征地，经济利益的驱使。
6、其他原因而诱发的纠纷。
（四）当前林权纠纷的主要特点
1、成因复杂，时间久远。 农村山林权属纠纷有的属于不同的历史情况造成，前后经历了几十年；有的随着行政区划几经变化；有的知情人早已不在世，缺乏相应证据，争议双方各执已见，事实难予查清。
2、主体群众性，调处困难。 当前纠纷的主体大多涉及村委会及相关组织，调处困难。凡调处不符合自己的利益或意见，随之集众上访，以众人之力量，无端生事，扩大事态，影响了社会安定。
3、争议面积小，界线模糊。由于历史的原因，农村山林土地几经调整，村民持有的各类证据所确定的界线模糊不清，模棱两可，争议的面积往往只有几分，增大了纠纷的调解难度。（四）山林土地增值，寸土不让。随着改革开放的不断深入和农村产业结构的调整，加之农村小城镇建设和改造，农村异地搬迁工作的开展，山林土地不断增值，过去的荒山荒地价值越来越高，村民为了获得更大利益，逐步形成了“寸土必争”的局面。
二、林权争议处理办法的立法宗旨或立法目的
（一）公正、及时、妥善地处理林权属争议。
（二）维护、保护当事人的合法权益。
（三）保护森林资源，维护正常的生产秩序和社会秩序，保障社会安定团结，促进林业生产发展。
（四）根据国家森林法和有关法律法规及实际情况制定。
《省办法》第一条：“为妥善处理林木所有权和林地所有权、使用权争议，保护所有者和使用者的合法权益，保护森林资源，维护正常的生产秩序和社会秩序，促进林业生产发展，根据《中华人民共和国森林法》、《湖南省林业条例》和其他有关法律、法规，结合我省实际情况，制定本办法。”
《部办法》第一条：“为了公正、及时地处理林木、林地权属争议，维护当事人的合法权益，保障社会安定团结，促进林业发展，根据《中华人民共和国森林法》和国家有关规定，制定本办法。”
三、适用范围
湖南省境内的林权争议，其适用范围按照《省办法》第二条第一款规定：“本办法适用于我省境内林木所有权和林地所有权、使用权（以下简称林木、林地权属）争议的处理。”
省和邻省之间的林木、林地权属争议，按照《省办法》第二条第二款规定：“按1984年7月《国务院批转林业部、民政部等部门〈关于调处省际山林权纠纷问题的报告〉的通知》（下简称《报告》）处理。”
《报告》规定的主要内容如下：
一是十一届三中全会以来，党中央、国务院对解决山林权属问题非常重视
中共中央、国务院先后制定了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》、《关于制止乱砍滥伐森林的紧急指示》，要求各地抓紧做好落实山林权和林业生产责任制工作，积极解决山林权属纠纷。
二是在调处省际山林权纠纷工作中，应掌握以下政策原则
（一）根据《土地改革法》的有关规定，解放前的旧契约不能作为确定山林权属的依据。
（二）山林权属应以土地改革时确定的权属为基础，以人民政府颁发的土地证为主要凭证；没有土地证的，可参考土地改革时的土地清册。凡土地改革时已经分配的山权，其权属一律不再变动。土地改革时双方重复分配的山林，凡都能提出确凿证据的，其权属应本着有利于生产管理和兼顾双方利益的原则，协商解决；协商不成的，原则上按双方各半并结合自然地形划分，但如属土地改革后新造的人工林，林权谁造谁有，山权仍按各半的原则处理。土地证上记载的山林四至与面积不符的，以四至为准，确定权属；四至不准确的，协商解决。双方都没有进行土地改革，或者土地改革了但都拿不出凭证的山林，属国营单位之间的争执，如省、区的行政区域界线清楚，以行政区域界线为界，山林座落在哪一个省、区就归那一个省、区所有；属集体单位之间或国营单位与集体单位之间的争执，凡是人工林，其山权、林权均归造林一方所有；天然林和荒山荒地，则应根据历史和现时的经营状况，兼顾双方利益，协商解决。在土地改革、合作化时期，为帮助少数民族社队发展生产，汉族社队划归少数民族社队的山林，其权属不再变动。
（三）在土地改革以后合作化以前，因迁居、嫁娶随带的或赠送他人的山林，凡已在接受一方办理入社手续的，属接受一方社队集体所有；没有办理入社手续的，仍归原社队集体所有。合作化以后迁居、嫁娶随带的或赠送他人的山林，其权属仍归原社队集体所有。
（四）解放以后，确属越界在对方土地上营造的人工林，应当按照山权不变，林权归造林者所有，适当照顾山权一方利益的原则，协商解决。
（五）对于省、区的行政区域界线有争执的，应按照有关规定，参照解放后的历史状况和自然地形，由双方协商确定，并按照行政区域变更的有关规定，办理报批手续。
（六）省际山林权纠纷已经双方协商达成过协议，或经上级政府、司法机关裁决过的，双方都要维护原来的协议和裁决，不得以任何借口单方面修改或推翻。对于同一纠纷有数次协议或裁决的，以最后一次协议或裁决为准。
（七）发生省际山林权纠纷，当地双方应主动协商解决，也可以报请上级政府或有关部门调解处理。在纠纷解决之前，必须维持现状，任何一方都不准进入争执地区砍伐林木和从事基本建设或其它生产活动；也不准发放山林权证，已发放的一律无效。省际山林权纠纷一经双方协商达成协议或经上级有关部门调解、裁决处理，都要有协议书或裁决书，绘制山林位置图，并由山林座落所在地的县（市）人民政府据以发给山林权证，由双方共同设置永久性界标。
（八）有省际山林权纠纷的地区，双方可根据以上政策原则，结合本地的实际情况，协商制定解决纠纷的双边规定。纠纷双方根据自己的实际情况，协商签订的协议，亦应承认有效。
三是调处省际山林权纠纷，必须加强组织领导，采取正确的工作方法
要求：加强组织领导；坚持双方主动协商，上级帮助，把纠纷解决在基层；做好纠纷地区干部的思想工作，严格执行法纪。
四、各级人民政府在调处山林权属纠纷中所采取的主要工作方法
（一）要加强对林权争议处理工作的领导
对此，我省的实际做法是，省、市、县相应建立和健全的各级人民政府领导下的处理山林纠纷办公室，并设立了相应的领导小组，乡镇明确了主管纠纷的领导和机构，村设立了人民调解组织；各级政府领导要加强林业、国土、公安、司法和民政等有关部门的组织和协调行动，共同做好调处工作，促进纠纷的解决。
（二）签订责任状，实行层层负责制
各级领导身先士卒、以身作则，亲自参与处理山林纠纷，要做到求纠纷发生在哪一级，就在哪级解决。对此，要坚持分级负责，就地解决的办法。乡（镇）内的纠纷由乡（镇）负责调处，县内的纠纷由县负责调处，地（市）范围内的由地（市）负责处理。跨省、地（市）的纠纷，尽量在基层解决，确实解决不了的，省、地（市）两级协助县人民政府出面协商，以利于纠纷的解决，建立友好睦邻关系。
（三）加强法制教育，增强法制观念
各级政府各级组织要根据本单位的实际制定普法规划，不断加强法制教育和法制培训，提高全民法律意识和法制观念。教育公民遵纪守法，严格按照国家的有关政策、法律办事，坚决反对本位主义、无政府主义和封建宗族思想。对借口蓄意制造纠纷或阻挠纠纷解决的人，要严肃处理。对挑起械斗，破坏森林，造成人民生命财产严重损失的直接责任者，要予以追究，触犯刑律的要依法惩办。
（四）发扬团结互利、互让精神，主动协商解决争议
在调处工作中，双方有关领导要顾全大局，以身作则，并教育各自一方的干部群众，发扬团结互利、互谅互让精神和共产主义风格，以主人翁的姿态，主动协商解决争议。
《省办法》第三条：“各级人民政府应当加强对林木、林地权属争议处理工作的领导，教育公民增强法制观念，发扬团结互利、互让精神，主动协商解决林木、林地权属争议。”
五、林权争议的管辖及处理机构
（一）林权争议的管辖
简而言之，就是各级人民政府受理林权争议的权限和职责。
《部办法》第四条第一款规定：“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。”
《中华人民共和国森林法》第十七条：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”
（二）林权争议处理机构
《部办法》第四条第二款规定：“林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构（以下统称林权争议处理机构）按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。”
在我省林权争议处理机构有两种体制，一是省、市、县专门设立了林权管理机构，专门负责山林纠纷的调处，其管理体制有的属人民政府的专门机构，独立于林业部门，有的仍从属于林业主管部，二是有的县市没有设立专门的林权争议处理机构，由县市林业主管部门负责林权争议的处理。无论何种管理体制，“林权争议发生后，当事人所在地林权争议处理机构应当及时向所在地人民政府报告，并采取有效措施防止事态扩大。在林权争议解决以前，任何单位和个人不得采伐有争议的林木，不得在有争议的林地上从事基本建设或者其他生产活动（《部办法》第四条）。”
六、林权争议的处理原则
林权争议的处理原则，《省办法》第四条规定：“处理林木、林地权属争议，必须依照国家宪法、法律和法规，尊重历史，注重现实，有利于保护森林、发展林业，有利于安定团结，保护当事人的合法权益制裁侵权违法行为。”
1、依法原则
山林纠纷调处是一项政策性、法律性很强的工作，同时山林纠纷也是是农村纠纷工作中最难处理的问题，群众普遍认为山林纠纷是十件纠纷九件难。因此在调处山林纠纷时，一定要依照国家宪法、法律和法规，以法律为准绳。在弄清事实的基础上，以事实为根据，通过讲事实，摆道理，互谅互让，依法公平、公正地调处好山林纠纷，维护当事人的合法权益，维护林区的秩序和稳定。依法调处的原则，要体现在从立案、受理、告知、现场勘验、调查取证、调解、裁决整个调处工作中的始终，无论从程序上还是在调解乃至裁决实体上都要依法办事。
2、尊重历史，实事求是，重事实，重证据的原则
这一原则，一方面，不仅体现了解放后各个时期依法核发的山林权证、各种经营、管理凭据，协议、合同、裁决等，从不同时期、不同角度为山林权属提供了依据，是确认权属的基础资料，而且强调了对发证“确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理（《省办法》第五条）；同时还要十分重视证据的调查研究，鉴别证据的真伪，查勘山场与证据是否相符。
3、注重现实，有利于生产的原则
主要是适用于双方证据都不完整或双方都无证据的情况下，注重现实，就是在调处时，不仅要兼顾双方当事人的利益，同时也要考虑有利于林业生产，有利于今后山林的经营与管理，有利于保护森林，发展林业。
4、兼顾双方当事人各方利益原则
这个原则特别适用于双方证据充足的情况，轻易决定给哪一方，都将损害另一方当事人的利益。应兼顾双方当事人的利益，使纠纷得以公平合理的解决。《省办法》第八条：“ 对同一林木、林地，双方均能提出具有同等效力的权属证据的，本着兼顾双方利益，结合自然地形的原则划分。” 《部办法》第十一条：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。”
这些规定就是兼顾双方当事人各方利益原则的体现。
5、着重调解，有利于安定团结的原则
《部办法》第十三条规定：“林权争议发生后，当事人应当主动、互谅、互让地协商解决。” 《省办法》第十四条、第十六条分别规定：“对林木、林地权属有争议的，双方当事人应主动协商解决。”“各级人民政府处理林木、林地权属争议，应当深入调查研究，在查明事实、分清责任的基础上先行调解”。因此，调解贯彻于山林纠纷调处过程的始终，通过调解，双方当事人自愿签订调解协议，达到和平解决争端，有利于化解人民内部矛盾，有利于安定团结，维护林区秩序的稳定和社会和谐。
七、林权争议的处理依据
1、林权证
县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。（《部办法》第六条）。
2、尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；（四）人民政府作出的林权争议处理决定；（五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；（六）人民法院作出的裁定、判决（《部办法》第七条）。
3、土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图；（二）土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证（《部办法》第八条）。
4、土地改革前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据或者参考依据（《部办法》第九条）。
5、 处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属（《部办法》第十条）。
6、当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属（《部办法》第十一条）。
7、 土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外（《部办法》第十二条）。
以下是《省办法》关于林权争议的处理依据的有关规定
1、“林业三定"时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。（《省办法》第五条）
2、已经双方协商解决或经基层组织、人民政府和人民法院处理了的林木、林地权属争议，其协议书或调解书、处理决定书、判决书、裁定书等一律有效。同一起争议有多次处理结果的，以最后一次为准（《省办法》第六条）。
3、除本办法第五、六条规定以外的林木、林地权属争议，按下列原则处理：（一）国营林场、苗圃、林科所、采育场和其他全民所有制单位与集体所有制单位和个人之间、以及全民所有制单位相互之间发生的林木、林地权属争议，以全所有制单位组建或扩建时县级以上（含县、下同）人民政府及其林业行政主管部门等有权批准机关批准的规划设计图、文件所确认的权属为依据。另有协议的，以协议为依据。（二）从"四固定"起一直由全民所有制单位经营管理的林木、林地，其林地的所有权归国家，林地的使用权和林木的所有权归该全民所有制单位。（三）集体所有制单位和集体所有制单位、集体所有制单位和个人以及个人和个人相互之间发生的林木、林地权属争议，以"四固定"时确认的权属为依据。"四固定"时未确认权属的，参照合作化时期确认的权属处理；"四固定"和合作化时期都未确认权属的，可参照土改时确认的权属处理。但是，依照法律和政策已将个人使用的林地划归集体所有制单位使用的除外。（四）因兴修水利、兴建电站、修筑道路等基本建设发生的林木、林地权属异动，以当时县级以上人民政府的有关文件为依据（《省办法》第七条）。
4、对同一林木、林地，双方均能提出具有同等效力的权属证据的，本着兼顾双方利益，结合自然地形的原则划分（《省办法》第八条）。
5、林木、林地权属证书及处理权属争议形成的协议书、调解书、处理决定书、判决书、裁定书所记载的"四至"界线与实际面积不符的以"四至"为准，"四至"不清的协商确定（《省办法》第九条）。
6、乡（镇）集体或个体在其他集体所有或个人使用的林地上采矿，须执行《湖南省乡镇集体企业采矿和个体采矿管理办法》和《湖南省土地管理实施办法》，并征得林地所有者或使用者的同意，签订合同，支付林地、林木补偿费（《省办法》第十条）。
7、确属在其他集体所有或个人使用的土地上营造的人工林，土地权属不变，林木归造林方所有。但采伐时林木山价应当与土地所有者或使用人按比例分成。其采伐时间和分成比例有协议的按协议，没有协议的协商确定。禁止以坟争山。本办法实施前在集体所有或个人使用的林地内的坟墓，允许维持原状。其保护范围以坟墓外围为限（《省办法》第十一条）。
8、农村村民在房前屋后划定范围内以及自留地、自留山上种植的林木，城镇居民在自有房屋庭院内种植的林木，均归个人所有。单位、个人所有的古木大树，经县有关部门鉴定确认，按有关规定进行保护，不得擅自砍伐。村、组管理的现有风景林，不得擅自分配到户（《省办法》第十二条）。
9、凡林木、林地权属有争议的地方，在争议解决之前，任何一方不得进入争议地区砍伐林木和从事生产、基建等活动（《省办法》第十三条）。“林权争议发生后，当事人所在地林权争议处理机构应当及时向所在地人民政府报告，并采取有效措施防止事态扩大。在林权争议解决以前，任何单位和个人不得采伐有争议的林木，不得在有争议的林地上从事基本建设或者其他生产活动”（《部办法》第五条）。
八、 处理林权争议的程序
（一）纠纷争议的当事人协商解决程序
1、当事人向对方提出解决山林林权争议的建议。
2、当事人之间双方都要主动进行协商或实地调查。
3、通过互谅互让、互相尊重的协商、交流，双方签订协议。
4、县级以上人民政府应按《森林法》的规定和协议内容，登记造册，确认山林权，并将资料归档，避免产生新的纠纷。
《部办法》第十三条：“林权争议发生后，当事人应当主动、互谅、互让地协商解决。经协商依法达成协议的，当事人应当在协议书及附图上签字或者盖章，并报所在地林权争议处理机构备案；经协商不能达成协议的，按照本办法规定向林权争议处理机构申请处理。”
（二）纠纷争议的行政解决程序
对林木、林地权属有争议的，双方当事人应主动协商解决。双方当事人协商解决不了的，由当地人民政府处理。全民所有制单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与全民所制单位或者集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权或者使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府处理（《省办法》第十四条）。纠纷争议双方经反复协调，未能得到解决的，当事人一方均可依法请求有关人民政府处理，人民政府依法处理的方法称行政解决。
1、申请
（1）申请处理林权争议的，申请人应当向林权争议处理机构提交《林木林地权属争议处理申请书》。
《林木林地权属争议处理申请书》应当包括以下内容：（一）当事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、职务；（二）争议的现状，包括争议面积、林木蓄积，争议地所在的行政区域位置、四至和附图；（三）争议的事由，包括发生争议的时间、原因（四）当事人的协商意见。
《林木林地权属争议处理申请书》由省、自治区、直辖市人民政府林权争议处理机构统一印制。（《部办法》第十五条）
（2）当事人申请人民政府或人民政府提请上一级人民政府处理林木、林地权属争议，必须分别提交申请书或加盖本级人民政府印章的专题报告，并附送有争议林木、林地的位置图和其他有关证据，以及当事人协商或下一级人民政府的处理意见等原始材料（《省办法》第十五条）。但是，《部办法》第十六条规定：“林权争议处理机构在接到《林木林地权属争议处理申请书》后，应当及时组织办理。”
2、受理
审查是否属于山林权争议和是否符合人民政府处理的条件，并通知双方当事人负有举证的责任，提供山林权归属的有关证明材料等。“林权争议由当事人共同的林权争议处理机构负责办理具体处理工作”（《部办法》第十四条）。“县级以上人民政府处理林木、林地权属争议一般均授权林业行政主管部门会同有关部门办理”（《省办法》第十七条）。
林权争议受理后，林权争议处理机构主要应做好以下几方面的工作：一是由承办人填写《林权争议立案登记表》，报主管领导批准立案；二是向争议当事人下达《受理林权争议案件通知书》，并由当事人收到后在送达回证上签名；三是告知当事人的有关权利和义务，下达《林权争议案确权举证通知书》，并由当事人收到后在送达回证上签名。“ 当事人对自己的主张应当出具证据。当事人不能出具证据的，不影响林权争议处理机构依据有关证据认定争议事实”（《部办法》第十七条）。
3、调查取证
了解山林权属争议所产生的原因、经过、历史和现状：搞清争议的地点、面积等情况，做到心中有数。对此须做好以下几个方面的工作。
（1）实地勘查，绘制林权争议现场四至地形图。要按照湖南省高级人民法院（1998）湘法字第57号《关于制作山林权属纠纷案件司法文书时必须附图的有关规定的通知》的要求做好四至地形图。"四至"，是指林地座落位置即至东、南、西、北四方的界线（《省办法》第二十六条第三款）。
（2）收集和本案有关的有效凭证。解放后各个时期依法核发的山林权证、各种经营、管理凭据，协议、合同、裁决等，从不同时期、不同角度为山林权属提供了依据，是确认权属的基础资料。解放前的契约、族谱都不能作为有效证据。
（3）深入群众，实地调查，取得和本案有关的证人证言。
4、调解
调解工作严格依照法律、法规的规定进行，贯彻自愿原则，凭证据、摆事实、讲道理、促使当事人自愿和解，签订协议。
“林权争议经林权争议处理机构调解达成协议的，当事人应当在协议书上签名或者盖章，并由调解人员署名，加盖林权争议处理机构印章，报同级人民政府或者林业行政主管部门备案”（《部办法》第十七条）。“林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。处理意见书应当写明下列内容：（一）当事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、职务；（二）争议的事由、各方的主张及出具的证据；（三）林权争议处理机构认定的事实、理由和适用的法律、法规及政策规定；（四）处理意见”（《部办法》第十七条）。
“林木、林地权属争议，经双方当事人协商达成协议，或由人民政府调解或裁决结案，应当分别制作协议书、调解书和处理决定书，记载"四至"与面积，并附林木、林地位置图。必要时，可以在林地设立永久性标志。协议书和调解书由双方当事人签字，调解书还应由调解人员签字，并加盖调解单位印章。人民政府的处理决定书应加盖人民政府印章。”（《部办法》第十八条）
5、裁决
当事人在当地人民政府的调解下未达成协议并无继续调解的必要，由主持调解的地方人民政府依据法律、法规的规定作出处理决定。当事人接到通知不服的，60天内可依法向上一级地方政府提出行政复议，对行政复议不服的可向人民法院起诉。在规定时间内没有提出行政复议或起诉的，则必须执行政府作出的裁决。
“各级人民政府处理林木、林地权属争议，应当深入调查研究，在查明事实、分清责任的基础上先行调解，调解不成的，应及时作出处理决定”（《省办法》第十六条）。《省办法》第十九条：“当事人对人民政府的处理决定不服的，可以依法申请复议或者提起诉讼。”“当事人对人民政府作出的林权争议处理决定不服的，可以依法提出申诉或者向人民法院提起诉讼。”（《部办法》第二十二条）但是，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”因此，在《中华人民共和国行政复议法》颁布实施后，对林权争议不服的，当事人只能先向上一级地方政府提出行政复议，对行政复议不服的才可向人民法院起诉。同时，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”
需要特别说明的是四点：
（1）关于涉及国有林业企业、事业单位经营范围变更的协议或决定的问题。“当事人之间达成的林权争议处理协议或者人民政府作出的林权争议处理决定，凡涉及国有林业企业、事业单位经营范围变更的，应当事先征得原批准机关同意”（《部办法》第二十条）。
（2）关于林权争议协议和处理决定何时生效的问题。“ 当事人之间达成的林权争议处理协议，自当事人签字之日起生效；人民政府作出的林权争议处理决定，自送达之日起生效”（《部办法》第二十一条）。
（3）关于林权争议解决后，导致行政区域界线变更及发生林木、林地权属异动的问题。林木、林地权属争议解决后，导致行政区域界线变更的，必须按照行政区划变更的有关规定，办理报批手续（《省办法》第二十一条）。凡今后发生林木、林地权属异动，当事人应当及时到当地县级林业主管部门办理有关手续（《省办法》第二十七条）。
（4）关于林权争议有关费用承担的问题。因处理林木、林地权属争议实际支付的勘验费、鉴定费、文件资料工本费，由双方当事人按责任大小分担（《省办法》第二十二条）。
6、结案归档
《省办法》第二十条：“林木、林地权属争议解决后，当地县级人民政府应当根据协议书、调解书、处理决定书或人民法院的判决书、裁定书，核发林木、林地权属证书，确认所有权和使用权，同时立卷归档，长久保存。”
九、关于对调处林权争议的几点法律措施
1、奖励措施
对在林权争议处理工作中做出突出贡献的单位和个人，由县级以上人民政府林业行政主管部门给予奖励。（《部办法》第二十三条）
2、行政处罚、行政处分或刑事制裁
（1）对伪造、变造、涂改本办法规定的林木、林地权属凭证的处理。由林权争议处理机构收缴其伪造、变造、涂改的林木、林地权属凭证，并可视情节轻重处以1000元以下罚款。（《部办法》第二十四条）
（2）对伪造、涂改、销毁山林权属证据，故意制造林木、林地权属争议的处理。由县级以上林业行政主管部门责令改正，并可视情节轻重处以50元至200元的罚款，建议有关主管部门对当事人给予行政处分；他人因此遭受经济损失的，责任方应当负责赔偿。（《省办法》第二十二条）
（3）对在林权争议解决以前，擅自改变现状的处理。在林权争议解决以前，擅自采伐有争议的林木或者在有争议的林地上从事基本建设及其他生产活动的，由县级以上人民政府林业行政主管部门依照《森林法》等法律法规给予行政处罚（《部办法》第二十五条）。“违反本办法第十三规定，擅自砍伐有争议的林木的，按盗伐林木处理，依照有关森林法规的规定处罚”（《省办法》第二十四条第二款）。
（4）对在林木、林地权属争议期间，故意制造事端，扰乱社会治安或阻挠调解处理工作的处理。由公安机关按照《治安管理处罚条例》处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。（《省办法》第二十四条第一款）
（5）对玩忽职守的处理。在处理林权争议过程中，林权争议处理机构工作人员玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者有关机关依法给予行政处分（《部办法》第二十六条）；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（《省办法》第二十五条）
十、在处理林权争议中，须把握“林业三定”和“四固定”两个重要历史时期的相关政策
（一）林业三定
1、概念。"林业三定"，是指根据中共中央、国务院1981年3月8日《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，在全国范围内开展的"稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制"的工作（《省办法》第二十六条第一款）。
2、内容。中共中央、国务院1981年3月8日《关于保护森林发展林业若干问题的决定》的主要内容是：
（1）稳定山权林权，确定林业生产责任制。国家所有、集体所有的山林树木，或个人所有的林木和使用的林地，以及其他部门、单位的林木，凡是权属清楚的，都应予以承认，由县或者县以上人民政府颁发林权证，保障所有权不变。各级党委和人民政府，必须尽快作出部署，组织力量在明春以前完成这项工作。凡林权有争议的，由有关政府，组织有关双方，协商解决。协商无效时，提请人民法院裁决。在纠纷解决之前，任何一方都不准砍伐有争议的林木，违者依法惩处。要根据群众的需要，划给社员自留山（或荒沙荒滩），由社员植树种草，长期使用。划自留山的面积和具体办法，由各省、市、自治区规定。社员在房前屋后、自留山和生产队指定的其他地方种植的树木，永远归社员个人所有，允许继承。国营林场和社队都要按照中央《进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》精神，结合林业生产的特点，认真落实林业生产责任制。要根据各尽所能、按劳分配的原则，切实把责任和报酬、整体利益和个人利益紧密地联系起来。社队集体林业，应当推广专业承包、联产计酬责任制。可以包到组、包到户、包到劳力。联系造林营林成果，实行合理计酬，超产奖励或收益比例分成。具体办法，要从实际出发，走群众路线，因地制宜，允许多种多样。
（2）木材实行集中统一管理。（注解：关于木材管理问题，改按一九八四年九月二十日公布的《中华人民共和国森林法》、一九八六年五月十日林业部发布的《森林法实施细则》和中发［1985］1号文件《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》的有关规定执行。）
（3）木材综合利用和节约代用。要充分利用林区的采伐、加工和造材的剩余物，大力生产木片，开展小材小料加工，发展人造板生产。当前要重点搞好现有木材加工和综合利用工厂的挖潜、革新、改造，提高生产能力和产品质量。努力改变林区烧好材的习惯。林区职工、社员群众，以及机关、部队、学校、厂矿企业等单位，都要改烧枝丫、茅柴。有条件的地方，应当实行以煤代木，发展沼气和小水电等，大力节约木材。要采取经济补贴办法，鼓励林区的单位和群众不烧好材。要有一定的流动资金，并把节约木材的收入继续用于这项工作。这方面潜力很大，应以林业部为主，会同有关部门进行试点，总结经验，制订方案，逐步实行。
（4）抓紧林区的恢复和建设。要根据森林的不同效益，抓紧搞好主要林区的林种划分工作，确定不同林种的经营方针和经营措施。有计划地扩大防护林、薪炭林、经济林，以及自然保护区等特种用途林。对过量采伐的林区，要坚决把木材产量调减下来，并稳定一个时期，给以休养生息的机会。要加快新林区的开发建设，抓紧后续森林资源的培育。同时，要认真搞好护林防火，严禁毁林开荒。认真贯彻以营林为基础的方针，切实纠正以原木生产为中心，重采轻造的错误做法。要在思想上和实际工作中把森林工业和营造抚育森林真正统一起来。今后开发新林区，要从全面经营森林出发，统筹安排森工与营林的生产建设和投资。对尚未建设的后期林场，主管企业要抓紧进行建设，逐步实现合理布局、合理经营。林业企业必须做到在采伐后当年或次年更新。今后对林业企业的考核，要把更新造林和育林列为首要标准，并与企业利润留成、职工经济利益紧密联系起来。没有完成任务的，要追究领导责任。国营林业单位要因地制宜地采取多种形式，组织林区社队参加护林、造林、育林、采伐、修路等各项生产建设活动，付给合理报酬；建设新的林业企业，应当尽可能吸收林区群众参加生产建设。要通过多种途径，使社队和群众从发展林业中得到好处。但不能采取把国有林划给集体的办法，来解决林区社队群众的经济利益问题。
（5）大力造林育林。要进一步贯彻一九八0年中共中央、国务院《关于大力开展植树造林的指示》，坚持依靠社队集体造林为主，积极发展国营造林，并鼓励社员个人植树的方针，发动城乡广大人民群众和各行各业，扎扎实实地植树造林。要因地因时制宜，保质保量，包栽包活包成林，防止形式主义和无效劳动。绿化祖国，人人有责。全国广大干部、职工、学生和人民解放军指战员，除老弱病残者外，每年都要参加几天植树造林的义务劳动。各级领导干部，每个共产党员、共青团员，更要带头造林。要按单位划分责任区，限期完成绿化任务。农村社队都应因地制宜地每年安排适当的劳动日，从事造林育林。农垦、水利、铁路、交通等部门，都应当把造林绿化作为本部门的一项生产建设任务。煤炭、造纸和其他以木材为原料的大型企业，都应提取一定数量的育林费，建立原料林基地。各部门可以在国家划定的地方植树造林，自造自有；也可以同林业部门或社队联合造林，按比例分成。各大、中、小城市，都应当把造林绿化纳入城市建设规划，发动群众种树、种草、种花，美化市容，改善人民生产生活环境，亦应建立责任制。各地要在今年内，制定并落实植树造林、扩大森林覆盖率的五年规划，并提出十年、二十年的奋斗目标，每年检查一次造林成果。
（6）发展林业科学技术和教育。林业科研必须为林业生产建设服务。科研、教学和生产单位要密切协作，切实解决好林业生产建设中的关键技术问题。要集中力量开展林木良种、适地适树、治沙造林、病虫害防治、森林调查技术、采伐更新方式、林业机械、林产工业的技术改造、林业经济和技术政策等项目的研究。同时，搞好科研成果的推广工作。努力发展林业教育事业。当前，应当集中力量办好几所林学院及重点学科，提高教学质量。要开办大学专科和函授教育，加强和发展中等林业教育，为基层生产单位培养技术骨干。要重视林业职工和林区县、社领导干部的培训工作。办好林区的中、小学教育。要积极创造条件，把一部分普通中学改为林业职业学校。同时积极抓好林业知识的普及教育，在中、小学教材中要增加林业常识内容。
（7）加强党和政府对林业的领导。各级党委和政府要把林业摆到重要位置，列入议事日程，切实加强领导。主要领导同志应当亲自抓，并要有负责干部分管。健全各级林业机构。对于在林业工作上作出优异成绩的单位和个人，应当给予表扬和奖励。
（二）四固定
1、概念。"四固定"，是指1960年《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》中"对劳力、土地、耕畜、农具必须固定给生产小队使用"的规定（《省办法》第二十六条第二款）。
2、内容。1960年11月3日，中共中央发出《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》(简称《12条》)规定.其主要内容：
(1)三级所有，队为基础，是现阶段人民公社的根本制度。以生产队为基础的三级所有制，是现阶段人民公社的根本制度，从一九六一年算起，至少七年不变(在一九六七年我国第三个五年计划最后完成的一年以前，坚决不变)。在此期间，不再新办基本社有制和全民所有制的试点。现有的试点和已经过渡为基本社有制或全民所有制的社、队，办得好的、群众拥护的，可以继续办下去；办得不好的、群众要求改变的，就停止试验，重新恢复基本队有制。七年以后是否需要改为基本社有制，还要看当时情况由中央统一规定。
(2)坚决反对和彻底纠正一平二调的错误。一平二调的“共产风”，严重地破坏以生产队为基础的公社三级所有制，破坏农业生产力，必须坚决反对，彻底纠正。凡是从人民公社成立以来，县和县以上各级机关和企业、事业单位向社平调的、县和社向生产队平调的、以及县、社和队向社员个人平调的房屋、家具、土地、农具、车辆、家畜、家禽、农副产品和建筑材料等等各种矿物，都必须认真清理，坚决退还。有实物的退还实物，并且付给公平合理的租金、折旧费或修理费；实物已经消耗、无法退还的，作价补偿，付给现款。食堂、托儿所、敬老院等集体福利事业信用社员多余的房屋和家具，必须商得社员本人的同意，切实负责维修保管，承认社员的所有权，付给合理的租金。社员的住房因而发生困难的，必须坚决退回一部分借用的房屋，妥善安置。无偿调用的劳动力，必须彻底清理，给以补偿。除了一九五九年夏季已经清理退赔了的以外，凡是没有清理的，或者已经清理、算了帐、打了欠条、拖延未付的，都必须在今年内，至迟在明年春耕以前，偿付清楚。
(3)加强生产队的基本所有制。生产队(有的地方叫管理区或者生产大队)是基本核算单位。生产经营管理的权力应该主要归生产队，公社和做为公社派出机关的管理区(生产大队)不要统的过死，不要乱加干涉。公社的生产计划，应该建立在生产队的生产计划和生产小队的包产计划的基础上。作物安排、产量指标和技术措施，应该经过社员群众讨论，由生产队和生产小队共同商量制定，由社员当家作主。公社有权根据国家计划向生产队提出建议，并且对生产队提出的计划做必要的平衡和调整，但是，公社不能不问实际情况，不听生产队、生产小队和社员的意见，任意提高产量指标，机械安排作物面积，硬性推行技术措施。社有经济是应该发展的，但是，社有经济必须是依靠自己的经济力量逐步发展起来，绝不能削弱队有经济来发展社有经济，更不允许用一平二调的错误办法来发展社有经济。凡是做为公社派出机关的管理区(生产大队)，应该集中全力做好对生产队的检查督促工作，不要直接经营生产企业。已办的生产企业，分别下放给生产队或者上交给公社经营，以减少同生产队争劳力、争生产资料的纠纷，更有利于克服一平二调。生产队是统一分配的单位。生产小队收获的农产品和其他经营的收入，凡是在包产任务以内的，都应该如实上缴给生产队，统一分配；超产部分也应该按照规定的比例，上缴小部分给生产队，统一分配。公社和生产小队，都应该分别从上下两方面来维护生产队的基本所有制，不能从两头去削弱生产队的基本所有制。
(4)坚持生产小队的小部分所有制。生产小队是组织生产的基层单位。生产小队的利益是社员群众最直接关心的。坚持生产小队的小部分所有制，对于调动小队干部和社员群众的积极性是十分必要的。劳力、土地、耕畜、农具必须坚决实行“四固定”，固定给生产小队使用，并且登记造册，任何人不得随便调用，小队与小队之间组织劳力协作的时候，必须自愿两利，等价交换，由受协作的单位以工换工或者评工记分，按劳付酬。组织生产和建立丰产方，应该以小队为单位进行。不要打乱生产小队的“四固定”，实行所谓“大兵团作战”，组织“大丰产方”。已经组织的“大丰产方”，今后也要以小队为单位分别算帐。为了便于机耕，需要调整插花地的时候，也必须使小队与小队之间互不吃亏。耕畜固定给小队使用，繁殖也由小队负责，并由生产队给小队和饲养人员以适当的奖励。农具固定给小队使用，修补添置也由小队负责，所需费用应该计算在成本内。生产队对生产小队要实行包产、包工、包成本和超产奖励制度。三包必须落实，奖罚必须兑现。包产指标必须真正留有余地，一定要让包产小队有产可超。超产奖励主要是奖现金，在保证完成国家粮食征购任务的前提下，也可以奖励小部分粮食，鼓励起产的小队储存一点，也允许他们多吃一点。在保证完成包产任务的前提下，生产小队有权因地种植，有权制定技术措施，有权安排各种农活，公社和生产队都不要乱干涉，乱指挥。执行农业生产八字宪法，必须因地制宜，不违农时。在保证完成包产任务的前提下，生产小队应该充分利用田边地角和其他闲散的土地，多种多收，可以经营牧业、林业、渔业和其他副业生产。包产任务以外的经营收入，可以提出小部分上缴给生产队统一分配，绝大部分归小队所有；小队也可以从中提出一部分做为自己的公共积累，大部分分配给本小队的社员。这样一来，在一个生产队里面，各小队之间的口粮标准、工资水平和劳动日的分值就会有底有低。这种差别是完全合理的，必要的，对于发展生产是极为有利的。
(5)允许社员经营少量的自留地和小规模的家庭副业。
应该允许社员经营少量的自留地。凡是已经把自留地全部收回的，应该拨出适当的土地分给社员，做为自留地。今后不得将社员的自留地收归公有，也不得任意调换社员的自留地。社员现有的自留地，连同食堂的菜地加在一起计算，一般不要超过当地每人平均占有土地的百分之五，超过的数量很少，或者数量虽然不及当地每人平均占有土地百分之五、而群众没有意见的，也不再抽补。在不影响集体劳动的前提下，鼓励社员种好自留地，饲养少量的猪、羊和家禽，培育好屋前屋后的零星果木，经营小规模的家庭副业。
(6)少扣多分，尽力做到百分之九十的社员增加收入。
按照目前的农业生产水平，人民公社的收入分配，还应该实行少扣多分，扣留比例不能过大，积累不能过多。分配给社员消费的部分，一般应该占总收入(指可分配的总收入，而不是总产值)的百分之六十五左右，扣留部分占百分之三十五左右。必须勤俭办社，大力节约管理费用和生产费用。
(7)坚持各尽所能、按劳分配的原则，供给部分和工资部分三七开。在现阶段，在很长的时期内，至少在今后二十年内，人民公社分配的原则还是按劳分配。在分配给社员个人消费的部分中，应该控制供给部分，提高工资部分。供给部分应该占百分之三十，不要超过，在这个比例之内，能实行伙食供给制的就实行伙食供给制，不能实行伙食供给制的就实行粮食供给制，不能实行粮食供给制的就实行粮食半供给制。实行粮食半供给制的时候，口粮还是按标准全部发给食堂，在供给范围以外的那一部分口粮，价款由各人所得的工资中分别扣除，某些人口多、劳力少、生活确实困难的家庭，经过民主评议，可以从公益金中给以补助。工资部分应该占百分之七十，使劳动力强，出勤多的人除了吃饭以外还能得到较多的工资。这样做，对于把劳动力稳定在农业战线上，对于提高劳动出勤率和劳动效率，都是十分必要的。
(8)从各方面节约劳动力，加强农业生产第一线。劳动创造一切，人是生产力的决定因素。保证农业生产第一线有足够的劳动力，是当前保证粮食生产的中心关键。劳动力归谁所有，归谁支配，也是坚持以队为基础的公社三极所有制的基本环节。城乡各个战线，都必须继续精简，压缩劳动力，充实农业生产的力量。
(9)安排好粮食，办好公共食堂。今年有大面积的地区遭灾歉收，城乡人口的口粮标准都不得不有所降低。丰收地区应该以丰补歉，口粮标准可以略高于遭灾歉收地区，但是也要从低。国家征购任务必须完成，种子必须按计划留足，口粮和饲料的留量也必须按低标准落实。粮食必须严格实行过秤入仓的制度，彻底扫清浮夸风。在秋粮还没有完全收割、脱粒、过秤、入仓以前，吃用更要打紧一些。在秋收完全结束以后，要按队、按食堂为单位，一个一个地检查口粮、种子和饲料的落实情况，发现问题，及早解决。必须严格实行计划用粮，节约用粮，闲时少吃，忙时多吃，十二个月的口粮按十三个月安排，留有余地。必须算了再吃，绝不能吃了再算，严防明年青黄不接时陷于被动。公共食堂必须办好。
(10)有领导有计划地恢复农村集市，活跃农村经济。在农村里，应该有领导地有计划地组织集市贸易，便利公社、生产队、生产小队和社员交换和调剂自己生产的商品，活跃农村经济。除了粮食、棉花、油料等主要农产品只许卖给国家收购机关以外，其他农产品和副产品，在完成国家规定的交售任务以后，都可以拿到集市上进行交易。
(11)认真实行劳逸结合。实行劳逸结合，保证足够的休息和睡眠时间。必须坚决保证社员每天睡足八小时。可以实行男社员每月放假两天、女社员每月放假四天的制度。农村中的一切活动都不得侵占社员的睡眠和休息时间。
(12)放手发动群众，整风整社。今年冬季，必须下决心，放手发动群众，普遍展开一个整风整众运动。整风整社是调整当前农村中社会主义生产关系的关键问题，必须坚决依靠群众，大鸣大放，用领导和群众“两头挤”的方法，用由上而下和由下而上相结合的方法，把农村三反贯彻到底，把整风整社搞深搞透。坚决反对：(一)贪污，(二)浪费，(三)官僚主义。彻底纠正“共产风”、浮夸风和命令风。反对干部特殊化。反对干部引用私人、徇私舞弊、打骂群众的国民党作风。