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（浙高法〔2009〕250号）
本省各级人民法院、宁波海事法院：
为贯彻落实省委《关于认真贯彻党的十七届三中全会精神加快推进农村改革发展的实施意见》、《关于深化改革开放推动科学发展的决定》，以及省委、省政府《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》、《关于进一步深化集体林权制度改革的若干意见》等文件精神，根据《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》，结合法院工作实际，现就我省法院为推进农村土地（含林地）承包经营权流转和集体林权制度改革提供司法保障，提出以下指导意见。
一、充分认识农村土地流转和集体林权制度改革的重要意义。农村土地流转和集体林权制度改革，是我省农村改革发展的新起点，是继续解放思想、深化改革开放、再创体制优势、推动科学发展的重要举措，事关新时期我省经济社会全面协调可持续发展的大局。全省各级法院要紧紧围绕党委和政府工作重心，把支持农村土地流转和集体林权制度改革创新作为践行科学发展观的重要内容，按照“八项司法”的要求，努力为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供强有力的司法保障。
二、准确把握审理原则和指导思想。严格执行物权法、合同法、土地管理法、农村土地承包法、森林法、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、司法解释的规定。对我省各地根据省委、省政府决策部署推出的各项改革创新措施，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，有利于农民得实惠，有利于土地集约化经营，有利于推进新农村建设和城镇化发展方向，都要给予有力的司法支持。出现矛盾和问题时，不要轻易认定涉案流转合同、协议无效。
三、依法保护农民土地承包经营权。以维护农民土地承包经营各项权益和保持土地承包关系稳定为核心，以稳定和完善农村基本经营制度，推进农村改革发展为最终目标，切实加强人民法院的审判和执行工作。依法保护农民对承包土地享有的占有、使用、收益的权能，制裁侵害农民土地承包经营权的行为，构建农村改革发展的基础条件。
四、妥善处理返乡农民工土地承包经营权流转纠纷。认真贯彻最高人民法院《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》（法发〔2009〕37号），对返乡农民工因土地承包经营权流转费用明显偏低或者返乡后流转合同期限尚未届满而引发的纠纷，特别是返乡农民工因此陷于生活困难的案件，要在当地党委领导、政府支持下，加大调解力度，多做思想劝导工作，努力实现双方当事人利益的平衡。调解不成的，应当根据当事人和案件的具体情况，按照公平原则妥善处理，以最大限度地避免返乡农民工因生活无着而引发新的社会问题。
五、统筹协调保护农民承包经营权与规范和促进农村土地、林权流转之间的关系。按照既有利于土地承包经营权有序流转和规范流转，又有利于农民土地承包各项合法权益充分保障的原则，切实审理好相关案件。对承包方依法采取转让、转包、出租、互换、股份合作等方式，流转其农村土地承包经营权和林权的，只要符合“依法、自愿、有偿”原则，一般应确认有效。对改变土地集体所有性质、改变土地用途、损害农民土地承包权益的流转行为，依法确认无效。对以股份合作形式流转土地承包经营权的，要着重审查入股行为是否符合农民意愿，防止因股份合作导致农民丧失土地承包经营权。
六、依法支持宅基地使用权流转。对各地在农村住房改造和城乡统筹改革中采取的集体土地调换、农民宅基地串换、宅基地置换和流转试点等，只要解决好“地从哪里来、房在哪里建、钱从哪里出、人往哪里走”等问题，且农民自愿，不损害农民合法权益，确保农民相应获得住房、社会保险等必要保障的，应当予以确认和支持。对就业稳定、愿意进城镇定居的农户，通过经济补偿、宅基地置换城镇住房、纳入城镇职工基本养老体系等办法，支持其退出农村宅基地，拓宽农村建设发展的空间。
七、依法保障集体经营性建设用地的流转。在符合土地利用规划的前提下，依法确认集体经营性建设用地与国有土地享有平等权利，促进城乡统一的建设用地市场的形成。目前，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划，依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，采取出让、转让等方式有偿使用和流转的，应认定有效。国土资源部下发有关农村集体建设用地使用权出让和转让的办法后，可参照该办法的规定进行认定。
八、妥善处理征地补偿费用分配纠纷。对依法受理的征地补偿费用分配纠纷案件，应当在尊重相关集体经济组织依法作出的自治意思的同时，根据法律精神和当地实际情况，努力消除分配方案中既不合法也不合理的差别待遇，依法保护集体经济组织全体成员的合法权益。对涉及农村集体成员资格界定的，要在现行法律规定框架内，最大限度地保护农民特别是妇女、儿童的合法权益。要依照法律、法规、司法解释的规定，协助当地政府和集体经济组织完善征地补偿费用分配制度。
九、依法支持农村信贷担保机制的完善。承包人或者其他合法权利人以股份经济合作社股权、农村土地流转后衍生的经营权等权利质押，或者以农村集体经营性建设用地使用权、林权、农村住房抵押等新型贷款担保方式贷款的，只要当事人依据相关规定办理了抵押或出质登记的，对抵押权和质权应当予以确认和保护，依法支持创新贷款担保方式，扩大农村有效担保物范围，拓宽农村融资渠道。但在审判和执行中，应当注意保障农民享有的承包土地和必要的生活住房，防止农民彻底丧失承包土地和基本生活住房。
十、推动农业经营体制机制创新和经营方式转变。按照有利于提高农业市场集约化和组织化的原则开展审判工作，为加快发展集体经济和农民专业合作社提供司法保障。加大对农村新兴市场主体的保护力度，促进新型农业社会化服务体系的建立和完善。通过司法判决的示范效应，依法保护农村新型市场主体的发展，支持农民参与市场的新方式和新途径，提高农民通过多种形式参与市场竞争的能力。
十一、依法制裁农村土地流转中的违法行为。综合发挥刑事、民事、行政审判和执行等各方面的职能作用，加大对非法侵占土地特别是耕地的违法行为的制裁力度，支持行政机关依法行政。要依法制裁借土地流转之名，违反法律、政策规定收回、调整承包地等侵害农民土地承包经营权的行为。尤其要警惕并制裁农村宗族、黑恶势力利用农村土地征收、流转和集体林权制度改革，侵害农民合法权益的违法行为。
十二、切实贯彻落实“调解优先”原则。在审理涉及农村土地流转和集体林权制度改革的案件中，将“调解优先”原则贯穿于立案、审判、执行全过程，尽可能地采取调解、协调、和解等方式处理，尽可能地把握一切有利于调解结案的机会和积极因素，尽可能地多做一些辨法析理等工作，寻找各方利益平衡点，努力实现互利共赢、胜败皆服、案结事了的目标。
十三、继续建立健全诉讼便民机制。开通“诉讼绿色通道”，设立巡回法庭，建立健全案件繁简分流和速裁工作机制，规范并扩大简易程序的适用，方便农民群众诉讼。加大司法救助力度，积极实施法律援助，强化诉讼提示和指导，对经济上确有困难的农民当事人，特别是特殊困难群体，积极采取缓、减、免交诉讼费的措施，确保符合救助条件的农民当事人打得起官司。
十四、着力构建多元纠纷解决机制。坚持和发展“枫桥经验”，注重与基层党委政府、农村土地承包仲裁机构、村民自治组织等沟通联系，加强对人民调解组织的指导，逐步在基层法院尤其是人民法庭推广设立“人民调解窗口”，积极引导当事人以非诉讼方式解决纠纷，构建纠纷解决的全覆盖网络。积极做好法制宣传，对农民群众、集体经济组织和有关部门及时提供法律咨询，并通过审判工作和司法建议，促进相关政策及配套措施的制定和完善。
十五、不断总结和推广审判工作经验。密切关注农村土地流转和集体林权制度改革相关法律、政策，善于从各地改革实践和审判实务中总结、提炼成功经验和有效方法，不断提高法律适用能力和政策理论水平。上级法院要深入农村改革现场和基层审判一线调查研究，通过制定规范性文件和发布指导性案例等方式，加强对下级法院的业务指导，统一裁判尺度，不断提升司法保障工作水平。
十六、努力完善化解矛盾的工作机制。农村土地流转和集体林权制度改革，法律政策性强，涉及广大群众切身利益，情况复杂，相关纠纷处理难度大。全省各级法院要紧紧依靠党委领导，积极争取政府部门支持，建立和完善与当地党政部门、基层组织定期通报、矛盾排查、联动协作等制度和平台，以及突发性、群体性纠纷应急处置机制，并实现常态化、长效化，最大限度地防止因改革而出现利益失衡、矛盾激化、社会不稳定，规范和促进农村土地流转和集体林权制度改革。
二OO九年七月二十三日 |
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（浙高法〔2009〕250号）
本省各级人民法院、宁波海事法院：
为贯彻落实省委《关于认真贯彻党的十七届三中全会精神加快推进农村改革发展的实施意见》、《关于深化改革开放推动科学发展的决定》，以及省委、省政府《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》、《关于进一步深化集体林权制度改革的若干意见》等文件精神，根据《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》，结合法院工作实际，现就我省法院为推进农村土地（含林地）承包经营权流转和集体林权制度改革提供司法保障，提出以下指导意见。
一、充分认识农村土地流转和集体林权制度改革的重要意义。农村土地流转和集体林权制度改革，是我省农村改革发展的新起点，是继续解放思想、深化改革开放、再创体制优势、推动科学发展的重要举措，事关新时期我省经济社会全面协调可持续发展的大局。全省各级法院要紧紧围绕党委和政府工作重心，把支持农村土地流转和集体林权制度改革创新作为践行科学发展观的重要内容，按照“八项司法”的要求，努力为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供强有力的司法保障。
二、准确把握审理原则和指导思想。严格执行物权法、合同法、土地管理法、农村土地承包法、森林法、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、司法解释的规定。对我省各地根据省委、省政府决策部署推出的各项改革创新措施，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，有利于农民得实惠，有利于土地集约化经营，有利于推进新农村建设和城镇化发展方向，都要给予有力的司法支持。出现矛盾和问题时，不要轻易认定涉案流转合同、协议无效。
三、依法保护农民土地承包经营权。以维护农民土地承包经营各项权益和保持土地承包关系稳定为核心，以稳定和完善农村基本经营制度，推进农村改革发展为最终目标，切实加强人民法院的审判和执行工作。依法保护农民对承包土地享有的占有、使用、收益的权能，制裁侵害农民土地承包经营权的行为，构建农村改革发展的基础条件。
四、妥善处理返乡农民工土地承包经营权流转纠纷。认真贯彻最高人民法院《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》（法发〔2009〕37号），对返乡农民工因土地承包经营权流转费用明显偏低或者返乡后流转合同期限尚未届满而引发的纠纷，特别是返乡农民工因此陷于生活困难的案件，要在当地党委领导、政府支持下，加大调解力度，多做思想劝导工作，努力实现双方当事人利益的平衡。调解不成的，应当根据当事人和案件的具体情况，按照公平原则妥善处理，以最大限度地避免返乡农民工因生活无着而引发新的社会问题。
五、统筹协调保护农民承包经营权与规范和促进农村土地、林权流转之间的关系。按照既有利于土地承包经营权有序流转和规范流转，又有利于农民土地承包各项合法权益充分保障的原则，切实审理好相关案件。对承包方依法采取转让、转包、出租、互换、股份合作等方式，流转其农村土地承包经营权和林权的，只要符合“依法、自愿、有偿”原则，一般应确认有效。对改变土地集体所有性质、改变土地用途、损害农民土地承包权益的流转行为，依法确认无效。对以股份合作形式流转土地承包经营权的，要着重审查入股行为是否符合农民意愿，防止因股份合作导致农民丧失土地承包经营权。
六、依法支持宅基地使用权流转。对各地在农村住房改造和城乡统筹改革中采取的集体土地调换、农民宅基地串换、宅基地置换和流转试点等，只要解决好“地从哪里来、房在哪里建、钱从哪里出、人往哪里走”等问题，且农民自愿，不损害农民合法权益，确保农民相应获得住房、社会保险等必要保障的，应当予以确认和支持。对就业稳定、愿意进城镇定居的农户，通过经济补偿、宅基地置换城镇住房、纳入城镇职工基本养老体系等办法，支持其退出农村宅基地，拓宽农村建设发展的空间。
七、依法保障集体经营性建设用地的流转。在符合土地利用规划的前提下，依法确认集体经营性建设用地与国有土地享有平等权利，促进城乡统一的建设用地市场的形成。目前，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划，依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，采取出让、转让等方式有偿使用和流转的，应认定有效。国土资源部下发有关农村集体建设用地使用权出让和转让的办法后，可参照该办法的规定进行认定。
八、妥善处理征地补偿费用分配纠纷。对依法受理的征地补偿费用分配纠纷案件，应当在尊重相关集体经济组织依法作出的自治意思的同时，根据法律精神和当地实际情况，努力消除分配方案中既不合法也不合理的差别待遇，依法保护集体经济组织全体成员的合法权益。对涉及农村集体成员资格界定的，要在现行法律规定框架内，最大限度地保护农民特别是妇女、儿童的合法权益。要依照法律、法规、司法解释的规定，协助当地政府和集体经济组织完善征地补偿费用分配制度。
九、依法支持农村信贷担保机制的完善。承包人或者其他合法权利人以股份经济合作社股权、农村土地流转后衍生的经营权等权利质押，或者以农村集体经营性建设用地使用权、林权、农村住房抵押等新型贷款担保方式贷款的，只要当事人依据相关规定办理了抵押或出质登记的，对抵押权和质权应当予以确认和保护，依法支持创新贷款担保方式，扩大农村有效担保物范围，拓宽农村融资渠道。但在审判和执行中，应当注意保障农民享有的承包土地和必要的生活住房，防止农民彻底丧失承包土地和基本生活住房。
十、推动农业经营体制机制创新和经营方式转变。按照有利于提高农业市场集约化和组织化的原则开展审判工作，为加快发展集体经济和农民专业合作社提供司法保障。加大对农村新兴市场主体的保护力度，促进新型农业社会化服务体系的建立和完善。通过司法判决的示范效应，依法保护农村新型市场主体的发展，支持农民参与市场的新方式和新途径，提高农民通过多种形式参与市场竞争的能力。
十一、依法制裁农村土地流转中的违法行为。综合发挥刑事、民事、行政审判和执行等各方面的职能作用，加大对非法侵占土地特别是耕地的违法行为的制裁力度，支持行政机关依法行政。要依法制裁借土地流转之名，违反法律、政策规定收回、调整承包地等侵害农民土地承包经营权的行为。尤其要警惕并制裁农村宗族、黑恶势力利用农村土地征收、流转和集体林权制度改革，侵害农民合法权益的违法行为。
十二、切实贯彻落实“调解优先”原则。在审理涉及农村土地流转和集体林权制度改革的案件中，将“调解优先”原则贯穿于立案、审判、执行全过程，尽可能地采取调解、协调、和解等方式处理，尽可能地把握一切有利于调解结案的机会和积极因素，尽可能地多做一些辨法析理等工作，寻找各方利益平衡点，努力实现互利共赢、胜败皆服、案结事了的目标。
十三、继续建立健全诉讼便民机制。开通“诉讼绿色通道”，设立巡回法庭，建立健全案件繁简分流和速裁工作机制，规范并扩大简易程序的适用，方便农民群众诉讼。加大司法救助力度，积极实施法律援助，强化诉讼提示和指导，对经济上确有困难的农民当事人，特别是特殊困难群体，积极采取缓、减、免交诉讼费的措施，确保符合救助条件的农民当事人打得起官司。
十四、着力构建多元纠纷解决机制。坚持和发展“枫桥经验”，注重与基层党委政府、农村土地承包仲裁机构、村民自治组织等沟通联系，加强对人民调解组织的指导，逐步在基层法院尤其是人民法庭推广设立“人民调解窗口”，积极引导当事人以非诉讼方式解决纠纷，构建纠纷解决的全覆盖网络。积极做好法制宣传，对农民群众、集体经济组织和有关部门及时提供法律咨询，并通过审判工作和司法建议，促进相关政策及配套措施的制定和完善。
十五、不断总结和推广审判工作经验。密切关注农村土地流转和集体林权制度改革相关法律、政策，善于从各地改革实践和审判实务中总结、提炼成功经验和有效方法，不断提高法律适用能力和政策理论水平。上级法院要深入农村改革现场和基层审判一线调查研究，通过制定规范性文件和发布指导性案例等方式，加强对下级法院的业务指导，统一裁判尺度，不断提升司法保障工作水平。
十六、努力完善化解矛盾的工作机制。农村土地流转和集体林权制度改革，法律政策性强，涉及广大群众切身利益，情况复杂，相关纠纷处理难度大。全省各级法院要紧紧依靠党委领导，积极争取政府部门支持，建立和完善与当地党政部门、基层组织定期通报、矛盾排查、联动协作等制度和平台，以及突发性、群体性纠纷应急处置机制，并实现常态化、长效化，最大限度地防止因改革而出现利益失衡、矛盾激化、社会不稳定，规范和促进农村土地流转和集体林权制度改革。
二OO九年七月二十三日
