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在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下称《决定》）将“立案审查制”变更为“立案登记制”后，当前法院工作的重点是如何在具体的立案工作中贯彻执行这一制度。笔者拟对“立案登记制”的目的、适用及可能面临的问题作一浅略的探讨。
一、“立案登记制”是为解决“立案难”问题
任何制度的改革与实施必须以目的为导向。要贯彻落实立案登记制度，首先必须明确“立案登记制”的设立目的。从《决定》的精神来看，确立“立案登记制”的目的是要“做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”换言之，就是要解决“立案难”问题。
导致当前我国诉讼“立案难”的原因是多方面的。法律本身规定的门槛过高固然是重要原因，但真正困扰我们的是一些非法律因素的影响，在司法实践中主要体现为如下几种情形：（1）个别法院在法定立案条件之外另立标准，对某些涉案面广、影响力大、可能引发群体性事件的案件不予立案，特别是涉及到政府大政方针的案件，如征地拆迁引发的行政诉讼，而这一问题在基层法院表现尤为明显；（2）对某些管辖不明的案件推诿塞责，不予立案，如交通肇事、网络服务引起的民商事纠纷；（3）推行地方保护主义，不受理针对在当地经济社会发展中有重要作用的企业的诉讼；（4）对是否符合立案条件把握不准的案件迟延办理，出现所谓“抽屉案”；（5）为了结案考核，积压案件。
实际上，群众真正不满的是非法律因素导致的“立案难”问题。而这正是“信访不信法”的源头，其不仅为社会增加了许多不稳定因素，也损害了司法部门自身的权威。因此，要从根本上解决“立案难”问题，就必须祛除非法律因素对立案工作的影响。为此，最高人民法院陆续组织了一系列专项整治活动，并下发了专门的司法文件。然而，尽管这些做法取得了一定效果，但如何保持常态机制仍是未解之题，而各级法院的“立案难”问题也并未得到彻底的解决。究其根本，就是“立案审查制”下立案权的封闭性与任意性所致。只有彻底打破这一权力的封闭性与任意性，才能从根本上解决立案难问题。正是在此背景下，“立案登记制”应运而生。
二、“立案登记制”只需进行形式审查
有学者认为，登记立案并不意味着直接进入审理程序，而必须对案件进行形式的与实质的双重审查。而全国几个法院关于“立案登记制”的试点工作也基本延续这一思路。根据这一观点与做法，“立案登记制”就只是立案工作的一个环节，而与“立案审查制”并没有本质的区别。可以想见，“立案审查制”所累积的弊病也会同样出现在“立案登记制”中。“立案登记制”设立的效果也必然会大打折扣。应该说，在“立案登记制”确立之后，其与“立案审查制”的区分就不仅具有形式上的意义，而涉及到两种完全不同的制度选择。“立案登记制”的权限更窄，且体现开放性、服务性的特征，将诉讼的启动权还于当事人，将诉讼的审理权还于审判人员。而“立案审查制”的权限则要宽泛的多，且具有封闭性、任意性的特征，将案件可诉性的实质标准牢牢掌握在立案人员手中。因此，“立案登记制”不是对“立案审查制”的简单复制或局部修缮，而是要彻底替代后者。
“立案登记制”一般是指仅需要对案件进行形式审查，就可以直接登记立案。这与《决定》的精神是一致的。《决定》中规定，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”据此，《决定》并不否认“立案登记制”需要立案审查，只有那些属于人民法院依法应该受理的案件，才能立案受理。然而，在我国现行的法律体系之下，这可能会导致“立案登记制”的名存实亡。这里的“人民法院依法应该受理的案件”显然是指依照我国现行诉讼法的规定应该受理的案件。但我国现行的《民事诉讼法》是在“立案审查制”下制定的，而新《行政诉讼法》虽然是在《决定》之后通过，但从《决定》颁布到新《行政诉讼法》通过之间不足一周时间，且之前的《行政诉讼法修正案（草案）》也仅提到诉状登记而未明确登记立案，有理由相信新《行政诉讼法》仍是在“立案审查制”下规定的立案条件。如果严格按照现行两大诉讼法的规定，对符合立案条件的案件才能登记立案，实际上就还是采用的“立案审查制”下的立案标准，这与“立案登记制”设计的初衷是相悖的，也会落入前文所述的“立案难”窠臼中去。
“立案登记制”的最大优势是通过给予当事人充分的诉权，让法院无法再以任何理由推诿拒绝立案。要使“立案登记制”落地生根，必须坚持彻底的形式审查制。申言之，法院只需要审查起诉状是否符合法定要求即可。一般而言，起诉状都有固定的格式要求，需要载明相应的当事人，诉讼请求和事实依据。而我国现行诉讼法并没有对起诉状的格式和内容作出规定，这有赖于以后立法修订的完善。在此之前，最高人民法院可以通过发布规范文书的形式对起诉状作出格式化、规范化的明确规定。
法院在收到起诉状及相应的诉讼材料后，应无条件办理收案手续，向当事人出具诉讼材料的收件通知。然后，按照最高院的规定对起诉状进行审查，凡是符合立案要求的，一律登记立案，并向当事人出具登记立案通知书。如果经审查不符合立案要求的，应该向当事人释明并指导其补正材料，当事人不予补正或者经补正后仍不符合立案要求的，裁定不予登记立案，并向当事人出具不予登记立案裁定书。另外，在登记立案之前，法院应当履行特殊的诉讼风险告知义务，除了载明一般的诉讼风险之外，还应向当事人告知本次诉讼可能因不符合实质审理条件（如不具有利害关系、不符合管辖规定等）而面临的诉讼不利风险。当然，这一告知仅具有提醒的性质，并不能对当事人产生任何新的权利义务。当事人如果坚持告诉的，法院应该登记立案。至于是否符合实质审理条件以及当事人最终是否承担诉讼不利的结果，则交由审判庭最终裁判。
三、“立案登记制”面临的问题及回应
可能有人会质疑，一旦实施“立案登记制”，法院立案庭的功能就会虚化，变得可有可无起来。这实际上涉及到立案庭的职能转换问题。“立案登记制”并非意味着立案庭从此无事可做，而是意味着从单一立案审查到综合诉讼服务的职能转变。“立案登记制”下，立案庭应着力做好三项工作：（1）要严格按照《决定》的要求，完善相关的配套措施，并在此基础上做好“立案登记制”的适用、调研与经验总结工作。（2）上级法院立案庭要做好下级法院的立案监督工作。对于有案不立、有诉不理的工作人员要配合纪检部门依法给予处分。（3）要按照诉讼法的有关规定，做好诉前调解工作。司法实践中，有相当数量的起诉并不是真的要“打官司”，而是作为与被告谈判的筹码。而在一些侵权纠纷中，被告也愿意通过法院与原告进行调解。因此，各级法院要充分认识到诉前调解对于解纷息诉的重要意义，加强诉前调解的人员培训与设施建设。
“立案登记制”可能面临的最大阻力来自法院。许多人担心，在目前法院“案多人少”矛盾凸显的情况下，贸然实施“立案登记制”可能会使法院不堪重负。应该说，这种担心是不无道理的。但必须明确的是，法院案件数量增多是经济社会发展的正常表现，当事人更愿意选择通过法院解决纠纷也是法制进步与司法权威性的体现。笔者认为，“立案登记制”下解决法院“案多人少”矛盾可采如下举措：（1）除了利用好上述特殊诉讼风险告知书与诉前调解程序外，法院还可以通过适当提高诉讼费用来分流部分案件。现在法院的行政滥诉案件很多，这与诉讼费仅50元不无关系。笔者建议，行政案件诉讼费可提至500元，同时加大对贫困当事人的司法救助力度。（2）简化诉讼程序，扩大《民事诉讼法》中简易程序、小额诉讼程序的适用范围。（3）在新一轮司法改革中加大法院人事制度改革，将更多的政法编制集中到审判一线来。同时，可将因法院化解“信访不信法”问题而节约的维稳费用填补到法院作为办案经费。（4）根据《决定》、《民事诉讼法》等有关规定，严厉打击虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为。 |
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在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下称《决定》）将“立案审查制”变更为“立案登记制”后，当前法院工作的重点是如何在具体的立案工作中贯彻执行这一制度。笔者拟对“立案登记制”的目的、适用及可能面临的问题作一浅略的探讨。
一、“立案登记制”是为解决“立案难”问题
任何制度的改革与实施必须以目的为导向。要贯彻落实立案登记制度，首先必须明确“立案登记制”的设立目的。从《决定》的精神来看，确立“立案登记制”的目的是要“做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”换言之，就是要解决“立案难”问题。
导致当前我国诉讼“立案难”的原因是多方面的。法律本身规定的门槛过高固然是重要原因，但真正困扰我们的是一些非法律因素的影响，在司法实践中主要体现为如下几种情形：（1）个别法院在法定立案条件之外另立标准，对某些涉案面广、影响力大、可能引发群体性事件的案件不予立案，特别是涉及到政府大政方针的案件，如征地拆迁引发的行政诉讼，而这一问题在基层法院表现尤为明显；（2）对某些管辖不明的案件推诿塞责，不予立案，如交通肇事、网络服务引起的民商事纠纷；（3）推行地方保护主义，不受理针对在当地经济社会发展中有重要作用的企业的诉讼；（4）对是否符合立案条件把握不准的案件迟延办理，出现所谓“抽屉案”；（5）为了结案考核，积压案件。
实际上，群众真正不满的是非法律因素导致的“立案难”问题。而这正是“信访不信法”的源头，其不仅为社会增加了许多不稳定因素，也损害了司法部门自身的权威。因此，要从根本上解决“立案难”问题，就必须祛除非法律因素对立案工作的影响。为此，最高人民法院陆续组织了一系列专项整治活动，并下发了专门的司法文件。然而，尽管这些做法取得了一定效果，但如何保持常态机制仍是未解之题，而各级法院的“立案难”问题也并未得到彻底的解决。究其根本，就是“立案审查制”下立案权的封闭性与任意性所致。只有彻底打破这一权力的封闭性与任意性，才能从根本上解决立案难问题。正是在此背景下，“立案登记制”应运而生。
二、“立案登记制”只需进行形式审查
有学者认为，登记立案并不意味着直接进入审理程序，而必须对案件进行形式的与实质的双重审查。而全国几个法院关于“立案登记制”的试点工作也基本延续这一思路。根据这一观点与做法，“立案登记制”就只是立案工作的一个环节，而与“立案审查制”并没有本质的区别。可以想见，“立案审查制”所累积的弊病也会同样出现在“立案登记制”中。“立案登记制”设立的效果也必然会大打折扣。应该说，在“立案登记制”确立之后，其与“立案审查制”的区分就不仅具有形式上的意义，而涉及到两种完全不同的制度选择。“立案登记制”的权限更窄，且体现开放性、服务性的特征，将诉讼的启动权还于当事人，将诉讼的审理权还于审判人员。而“立案审查制”的权限则要宽泛的多，且具有封闭性、任意性的特征，将案件可诉性的实质标准牢牢掌握在立案人员手中。因此，“立案登记制”不是对“立案审查制”的简单复制或局部修缮，而是要彻底替代后者。
“立案登记制”一般是指仅需要对案件进行形式审查，就可以直接登记立案。这与《决定》的精神是一致的。《决定》中规定，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”据此，《决定》并不否认“立案登记制”需要立案审查，只有那些属于人民法院依法应该受理的案件，才能立案受理。然而，在我国现行的法律体系之下，这可能会导致“立案登记制”的名存实亡。这里的“人民法院依法应该受理的案件”显然是指依照我国现行诉讼法的规定应该受理的案件。但我国现行的《民事诉讼法》是在“立案审查制”下制定的，而新《行政诉讼法》虽然是在《决定》之后通过，但从《决定》颁布到新《行政诉讼法》通过之间不足一周时间，且之前的《行政诉讼法修正案（草案）》也仅提到诉状登记而未明确登记立案，有理由相信新《行政诉讼法》仍是在“立案审查制”下规定的立案条件。如果严格按照现行两大诉讼法的规定，对符合立案条件的案件才能登记立案，实际上就还是采用的“立案审查制”下的立案标准，这与“立案登记制”设计的初衷是相悖的，也会落入前文所述的“立案难”窠臼中去。
“立案登记制”的最大优势是通过给予当事人充分的诉权，让法院无法再以任何理由推诿拒绝立案。要使“立案登记制”落地生根，必须坚持彻底的形式审查制。申言之，法院只需要审查起诉状是否符合法定要求即可。一般而言，起诉状都有固定的格式要求，需要载明相应的当事人，诉讼请求和事实依据。而我国现行诉讼法并没有对起诉状的格式和内容作出规定，这有赖于以后立法修订的完善。在此之前，最高人民法院可以通过发布规范文书的形式对起诉状作出格式化、规范化的明确规定。
法院在收到起诉状及相应的诉讼材料后，应无条件办理收案手续，向当事人出具诉讼材料的收件通知。然后，按照最高院的规定对起诉状进行审查，凡是符合立案要求的，一律登记立案，并向当事人出具登记立案通知书。如果经审查不符合立案要求的，应该向当事人释明并指导其补正材料，当事人不予补正或者经补正后仍不符合立案要求的，裁定不予登记立案，并向当事人出具不予登记立案裁定书。另外，在登记立案之前，法院应当履行特殊的诉讼风险告知义务，除了载明一般的诉讼风险之外，还应向当事人告知本次诉讼可能因不符合实质审理条件（如不具有利害关系、不符合管辖规定等）而面临的诉讼不利风险。当然，这一告知仅具有提醒的性质，并不能对当事人产生任何新的权利义务。当事人如果坚持告诉的，法院应该登记立案。至于是否符合实质审理条件以及当事人最终是否承担诉讼不利的结果，则交由审判庭最终裁判。
三、“立案登记制”面临的问题及回应
可能有人会质疑，一旦实施“立案登记制”，法院立案庭的功能就会虚化，变得可有可无起来。这实际上涉及到立案庭的职能转换问题。“立案登记制”并非意味着立案庭从此无事可做，而是意味着从单一立案审查到综合诉讼服务的职能转变。“立案登记制”下，立案庭应着力做好三项工作：（1）要严格按照《决定》的要求，完善相关的配套措施，并在此基础上做好“立案登记制”的适用、调研与经验总结工作。（2）上级法院立案庭要做好下级法院的立案监督工作。对于有案不立、有诉不理的工作人员要配合纪检部门依法给予处分。（3）要按照诉讼法的有关规定，做好诉前调解工作。司法实践中，有相当数量的起诉并不是真的要“打官司”，而是作为与被告谈判的筹码。而在一些侵权纠纷中，被告也愿意通过法院与原告进行调解。因此，各级法院要充分认识到诉前调解对于解纷息诉的重要意义，加强诉前调解的人员培训与设施建设。
“立案登记制”可能面临的最大阻力来自法院。许多人担心，在目前法院“案多人少”矛盾凸显的情况下，贸然实施“立案登记制”可能会使法院不堪重负。应该说，这种担心是不无道理的。但必须明确的是，法院案件数量增多是经济社会发展的正常表现，当事人更愿意选择通过法院解决纠纷也是法制进步与司法权威性的体现。笔者认为，“立案登记制”下解决法院“案多人少”矛盾可采如下举措：（1）除了利用好上述特殊诉讼风险告知书与诉前调解程序外，法院还可以通过适当提高诉讼费用来分流部分案件。现在法院的行政滥诉案件很多，这与诉讼费仅50元不无关系。笔者建议，行政案件诉讼费可提至500元，同时加大对贫困当事人的司法救助力度。（2）简化诉讼程序，扩大《民事诉讼法》中简易程序、小额诉讼程序的适用范围。（3）在新一轮司法改革中加大法院人事制度改革，将更多的政法编制集中到审判一线来。同时，可将因法院化解“信访不信法”问题而节约的维稳费用填补到法院作为办案经费。（4）根据《决定》、《民事诉讼法》等有关规定，严厉打击虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为。
