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原作者：桑本谦 赵耀彤
桑本谦
中国海洋大学法政学院教授
赵耀彤
山东聊城市东昌府区人民法院副院长
源于西方“三权分立”思想的“司法独立”制度模式，一直是当下思想市场上颇占风头的一种观点。十八届三中全会召开以来，步入“深水区”的改革进程中，司法领域的新一轮改革也已提上议事日程。
在当下的司法界，对“司法独立“制度改革振臂一呼的人物愈来愈多，细致缜密地对具体制度进行的设计与思考却鲜见。不少读者可能早已熟悉的是，“在国内学术界，‘司法独立’不仅常被用来描述西方司法制度的成功经验，而且被当作中国司法改革毋庸置疑的‘价值取向’。”然而，在这篇文章中，来自中国海洋大学法政学院的桑本谦教授与来自山东省聊城市东昌府区法院赵耀彤副院长，从法律人必须的务实与理性角度出发，在“司法独立”热议声中作了一些“冷思考”。
考虑到“司法独立”在国内的实践经验几乎为零，对这一改革方向具体实施后所面临的实际问题，比如对人、财、物统一管理后的省级司法部门如何有效管理，如何避免省级司法部门权力膨胀等都需要深入讨论。由于目前地方法院将诉讼费按固定比例上缴省法院，再由省法院统筹分配的至地方法院的机制，实际操作中一旦有需要，地方法院向省级法院要钱要物会非常困难，形成了省级法院对地方法院成事实上的“预算盘剥”，也给地方法院造成巨大的预算压力。对此，分别来自学界与业界的两位专家都作了一定分析。
此外，在强烈要求“司法独立”的观点中，最重要的一个理由是为了防止所谓的“政治干预”。但在本文中，两位专家明确指出，来自地方党政部门的干预遭到了放大与妖魔化。在实际的政治生态中，通过合理的政治干预来解决司法难题，恰恰是强化了法律权威。一直为国内学界奉为圭臬的美国联邦最高法院，也正是这样一个与政治机构“达成超越宪法默契”的“政治性法院”。
法律与政治之间的冲突如何调和与平衡，是值得思考的问题。但仅仅停留在制度层面的讨论显然无法与复杂的实际相接轨。各位读者不妨借两位作者之文字，从实际出发，近观司法改革所面临的现实。
新一轮司法改革的取向已经明朗，在不久的将来即有具体实施方案“落地”。中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。这意味着司法改革将要向体制性独立迈出关键的一步。虽然这一改革取向值得期待，但仍有必要前瞻其与当前中国司法现实对接后可能面临的障碍甚至挫折。
在肯定总方向之余，对“司法独立”做一番现实的“冷思考”并非多余。
因此，在肯定总方向之余，对“司法独立”做一番现实的“冷思考”并非多余。尽管这些冷思考没有直接证据（至多有佐证），只是根据现实政治逻辑和政治潜规则所做的推测或揣测，但相信还是能对司法改革做出些许预警，并能为改革前的调研、论证提供一些切入点。
一、对人财物省级统管的后果推测
1、实现省以下地方司法机关人财物的省级统管，必然需要一个省级机构，负责审批地方司法机关编制的预算报告，并监督预算的执行情况。而将预算审批权和预算监督权赋予哪个机构，是司法改革设计者首先面对的问题。目前，围绕这项权力的政治博弈正在进行。但是，考虑到省级司法机关在管理地方司法机关方面久已形成的权威和信息优势，可以合乎情理地预测，省级法院、检察院最有可能在竞争中胜出，分别获得省以下地方法院、检察院的预算审批权和预算监督权。
2、有效的管理需立足于准确的信息。事实上，由于省级司法机关对于地方司法机关人财物的真实需求，并不比地方政府更加清楚，因此，实现省级统管后，如何避免司法资源的无效率分配，将是一个更为艰巨的制度挑战。此外，由于编制和审批预算的信息不对称加剧，地方司法机关之间的预算竞争和编制竞争会较此前（地方司法机关与地方党政机构之间的预算竞争和编制竞争）更为激烈。而上述两个因素的直接后果则是，围绕预算审批和预算监督，省级司法机关会获得相对于地方政府更大的寻租空间。况且，由于省级司法机关原则上并不承受无效率分配的直接后果，所以没有理由简单认为，实现省级统管就能有效遏制与预算审批和监督相关的腐败。相反的推测反而更可能成立。
3、省级司法机关对地方司法机关的“预算盘剥”也难以避免。这个推测是有佐证的。以山东省为例，目前，省以下地方法院收取的诉讼费按固定比例（25%）上缴给省法院，省法院将这部分诉讼费在全省统筹后再分配给地方法院，这种做法就隐含着省法院对地方法院的“预算盘剥”，并且已让地方法院颇为不满。倘若，司法实践中，基于种种法定因素，基层法院需要退还当事人全部或部分预交的诉讼费，那么，已经上缴省法院的那部分诉讼费绝无可能再退还给基层法院。而且，根据基层法院的以往经验，较之向地方财政要钱要物，向省法院要钱要物的难度要大得多。
4、省级司法机关的权力膨胀，还会导致地方司法机关的人事权被逐级压缩。倘若地市级司法机关的高层正副职全部由省级司法机关派出担任，那么，基层司法机关的高层正副职则很可能会被地市级司法机关人员挤占。这一推测的佐证是，尽管根据现行组织制度，地方司法机关的高层正副职均由地方人大选举产生，但由于多年来司法改革一直强化系统内的垂直管理，所以地方司法机关“一把手”的任命权早已悄悄转移，以至于，地方司法机关的“一把手”过半数是从上级司法机关产生。这一事实，让我们有理由担心，一旦实现省级统管，除非硬性阻止上下级司法机关之间的人事流动，否则上级司法机关向下级司法机关“排泄”人事任命权的趋势就难以阻挡。其结果将有可能是，地方司法机关的工作人员升迁到中层正职就撞“天花板”了。
5、强化职称激励是个好办法，但作为一种激励机制，职称晋升不可能完全取代职务晋升。并且，除非职称晋升只以工作年限为标准论资排辈，否则，省级司法机关在制定晋升标准和控制晋升名额时，必定要朝着有利于省级司法机关工作人员的方向倾斜。
6、实现省级统管后，地方司法机关在失去了地方政治资源的支持之后，必然会在与省级司法机关的上下博弈中处于绝对弱势。而要有效约束省级司法机关的特权，就需要某种相当的制衡力量。这不能只靠制度约束，因为任何完美的制度都会因为实力悬殊而在实施过程中扭曲变形甚至形同虚设。设置出针对省级司法机关的制衡力量，无疑是司法改革设计者的又一道难题。
7、从前述分析还可以进一步推测，实现省级统管后，省级司法机关的权力会过度膨胀，并且其过度膨胀的权力几乎不可能被有效监督。这一结果很可能进而产生一个由以最高法院和最高检察院为龙头、以省级司法机关为主体的新的垄断性利益集团。尽管，省级统管后来自地方党委、政府的“政治干预”可能会减少，但来自司法系统上峰的“司法干预”则必定要增加。并且，同样是由于省级司法机关原则上并不承受“司法干预”的直接后果，所以有必要警惕——“司法干预”比“政治干预”的社会后果更加糟糕。
8、即便将预算审批权和预算监督权赋予省政法委或其他机构，也无助于问题的根本解决，权力膨胀只是从省级司法机关转移到了其他机关，由此引发的问题及引发问题的逻辑，都没有发生根本性变化。一个权力极度膨胀的省政法委符合司法改革的初衷吗？如果答案是不，那么有什么可靠的办法能够避免这种情形的发生？此外，我们还应注意到，工商系统、质检系统以及药监系统都曾经尝试过类似省级统管的改革，理由也大同小异，无非抗拒来自地方党委、政府的执法干预，但这些改革最终都以失败告终。失败的原因是什么、问题究竟出在哪里？这是设计司法系统省级统管之前的必要调研课题。 |
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原作者：桑本谦 赵耀彤
桑本谦
中国海洋大学法政学院教授
赵耀彤
山东聊城市东昌府区人民法院副院长
源于西方“三权分立”思想的“司法独立”制度模式，一直是当下思想市场上颇占风头的一种观点。十八届三中全会召开以来，步入“深水区”的改革进程中，司法领域的新一轮改革也已提上议事日程。
在当下的司法界，对“司法独立“制度改革振臂一呼的人物愈来愈多，细致缜密地对具体制度进行的设计与思考却鲜见。不少读者可能早已熟悉的是，“在国内学术界，‘司法独立’不仅常被用来描述西方司法制度的成功经验，而且被当作中国司法改革毋庸置疑的‘价值取向’。”然而，在这篇文章中，来自中国海洋大学法政学院的桑本谦教授与来自山东省聊城市东昌府区法院赵耀彤副院长，从法律人必须的务实与理性角度出发，在“司法独立”热议声中作了一些“冷思考”。
考虑到“司法独立”在国内的实践经验几乎为零，对这一改革方向具体实施后所面临的实际问题，比如对人、财、物统一管理后的省级司法部门如何有效管理，如何避免省级司法部门权力膨胀等都需要深入讨论。由于目前地方法院将诉讼费按固定比例上缴省法院，再由省法院统筹分配的至地方法院的机制，实际操作中一旦有需要，地方法院向省级法院要钱要物会非常困难，形成了省级法院对地方法院成事实上的“预算盘剥”，也给地方法院造成巨大的预算压力。对此，分别来自学界与业界的两位专家都作了一定分析。
此外，在强烈要求“司法独立”的观点中，最重要的一个理由是为了防止所谓的“政治干预”。但在本文中，两位专家明确指出，来自地方党政部门的干预遭到了放大与妖魔化。在实际的政治生态中，通过合理的政治干预来解决司法难题，恰恰是强化了法律权威。一直为国内学界奉为圭臬的美国联邦最高法院，也正是这样一个与政治机构“达成超越宪法默契”的“政治性法院”。
法律与政治之间的冲突如何调和与平衡，是值得思考的问题。但仅仅停留在制度层面的讨论显然无法与复杂的实际相接轨。各位读者不妨借两位作者之文字，从实际出发，近观司法改革所面临的现实。
新一轮司法改革的取向已经明朗，在不久的将来即有具体实施方案“落地”。中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。这意味着司法改革将要向体制性独立迈出关键的一步。虽然这一改革取向值得期待，但仍有必要前瞻其与当前中国司法现实对接后可能面临的障碍甚至挫折。
在肯定总方向之余，对“司法独立”做一番现实的“冷思考”并非多余。
因此，在肯定总方向之余，对“司法独立”做一番现实的“冷思考”并非多余。尽管这些冷思考没有直接证据（至多有佐证），只是根据现实政治逻辑和政治潜规则所做的推测或揣测，但相信还是能对司法改革做出些许预警，并能为改革前的调研、论证提供一些切入点。
一、对人财物省级统管的后果推测
1、实现省以下地方司法机关人财物的省级统管，必然需要一个省级机构，负责审批地方司法机关编制的预算报告，并监督预算的执行情况。而将预算审批权和预算监督权赋予哪个机构，是司法改革设计者首先面对的问题。目前，围绕这项权力的政治博弈正在进行。但是，考虑到省级司法机关在管理地方司法机关方面久已形成的权威和信息优势，可以合乎情理地预测，省级法院、检察院最有可能在竞争中胜出，分别获得省以下地方法院、检察院的预算审批权和预算监督权。
2、有效的管理需立足于准确的信息。事实上，由于省级司法机关对于地方司法机关人财物的真实需求，并不比地方政府更加清楚，因此，实现省级统管后，如何避免司法资源的无效率分配，将是一个更为艰巨的制度挑战。此外，由于编制和审批预算的信息不对称加剧，地方司法机关之间的预算竞争和编制竞争会较此前（地方司法机关与地方党政机构之间的预算竞争和编制竞争）更为激烈。而上述两个因素的直接后果则是，围绕预算审批和预算监督，省级司法机关会获得相对于地方政府更大的寻租空间。况且，由于省级司法机关原则上并不承受无效率分配的直接后果，所以没有理由简单认为，实现省级统管就能有效遏制与预算审批和监督相关的腐败。相反的推测反而更可能成立。
3、省级司法机关对地方司法机关的“预算盘剥”也难以避免。这个推测是有佐证的。以山东省为例，目前，省以下地方法院收取的诉讼费按固定比例（25%）上缴给省法院，省法院将这部分诉讼费在全省统筹后再分配给地方法院，这种做法就隐含着省法院对地方法院的“预算盘剥”，并且已让地方法院颇为不满。倘若，司法实践中，基于种种法定因素，基层法院需要退还当事人全部或部分预交的诉讼费，那么，已经上缴省法院的那部分诉讼费绝无可能再退还给基层法院。而且，根据基层法院的以往经验，较之向地方财政要钱要物，向省法院要钱要物的难度要大得多。
4、省级司法机关的权力膨胀，还会导致地方司法机关的人事权被逐级压缩。倘若地市级司法机关的高层正副职全部由省级司法机关派出担任，那么，基层司法机关的高层正副职则很可能会被地市级司法机关人员挤占。这一推测的佐证是，尽管根据现行组织制度，地方司法机关的高层正副职均由地方人大选举产生，但由于多年来司法改革一直强化系统内的垂直管理，所以地方司法机关“一把手”的任命权早已悄悄转移，以至于，地方司法机关的“一把手”过半数是从上级司法机关产生。这一事实，让我们有理由担心，一旦实现省级统管，除非硬性阻止上下级司法机关之间的人事流动，否则上级司法机关向下级司法机关“排泄”人事任命权的趋势就难以阻挡。其结果将有可能是，地方司法机关的工作人员升迁到中层正职就撞“天花板”了。
5、强化职称激励是个好办法，但作为一种激励机制，职称晋升不可能完全取代职务晋升。并且，除非职称晋升只以工作年限为标准论资排辈，否则，省级司法机关在制定晋升标准和控制晋升名额时，必定要朝着有利于省级司法机关工作人员的方向倾斜。
6、实现省级统管后，地方司法机关在失去了地方政治资源的支持之后，必然会在与省级司法机关的上下博弈中处于绝对弱势。而要有效约束省级司法机关的特权，就需要某种相当的制衡力量。这不能只靠制度约束，因为任何完美的制度都会因为实力悬殊而在实施过程中扭曲变形甚至形同虚设。设置出针对省级司法机关的制衡力量，无疑是司法改革设计者的又一道难题。
7、从前述分析还可以进一步推测，实现省级统管后，省级司法机关的权力会过度膨胀，并且其过度膨胀的权力几乎不可能被有效监督。这一结果很可能进而产生一个由以最高法院和最高检察院为龙头、以省级司法机关为主体的新的垄断性利益集团。尽管，省级统管后来自地方党委、政府的“政治干预”可能会减少，但来自司法系统上峰的“司法干预”则必定要增加。并且，同样是由于省级司法机关原则上并不承受“司法干预”的直接后果，所以有必要警惕——“司法干预”比“政治干预”的社会后果更加糟糕。
8、即便将预算审批权和预算监督权赋予省政法委或其他机构，也无助于问题的根本解决，权力膨胀只是从省级司法机关转移到了其他机关，由此引发的问题及引发问题的逻辑，都没有发生根本性变化。一个权力极度膨胀的省政法委符合司法改革的初衷吗？如果答案是不，那么有什么可靠的办法能够避免这种情形的发生？此外，我们还应注意到，工商系统、质检系统以及药监系统都曾经尝试过类似省级统管的改革，理由也大同小异，无非抗拒来自地方党委、政府的执法干预，但这些改革最终都以失败告终。失败的原因是什么、问题究竟出在哪里？这是设计司法系统省级统管之前的必要调研课题。
