马上注册，获得更多功能使用权限。
您需要 登录 才可以下载或查看，没有帐号？立即注册
x
删除地铁禁食条款是立法的怠惰？
田飞龙
近日，北京版“地铁禁食令”条款已被从《轨道交通运营安全条例（草案）》中删除，而该条例即将提请市人大常委会审议。这意味着“地铁禁食令”在首善之都北京闯关失败。全球化也意味着城市管理和市民行为规范的标准化，地铁禁食令是一个风向标。此前，南京、上海等地的“地铁禁食令”立法闯关相继遭遇失败。
此次立法遵循“开门立法”惯例，将条例草案公开征求意见。尽管有相当数量的市民支持禁令，但也有不少人提出了反对意见，比如上班族的效率需求、低血糖患者的营养需求、草案条款“一刀切”不符实际、执行操作难等等。
然而，这些所谓的理由大体可以归入“生活便利”的范畴，就是说城市管理和市民规范停留在原地打转，规范管理将意味着市民生活便利的丧失和生活方式的变迁。由于普遍的内地立法受阻，乘客在“实用理性”之下很难养成“地铁禁食”的行为规范，以至于2012年初发生了香港地铁内地客与港民对骂事件。立法受阻反映了民意尚未达到充分接受状态，地方立法者选择了保守立场，以“技术性理由”回避了闯关风险。然而，立法一味“顺风随俗”也是一种立法怠惰，忽视了立法的“移风易俗”之责。当然，民意摇摆和立法者犹疑显示了中国当代的价值转型之困，显示了中国的公民规范成长滞后于经济发展。
立法者归纳了主要争议点：是否符合北京市情；监督管理是否跟得上。立法者做出的裁量结果是：第一，实际管理技术还不到位；第二，该条例主要针对安全事项，地铁禁食与运营安全没有直接关系；第三，地铁禁食将作为软法规范纳入乘客手册。
客观而言，立法者的权衡与选择具有一定的合理性，但其理由和权衡重点却有所偏颇。首先，若论市情，北京是内地地铁最发达、国际化程度最高的都市，应该更加具备采纳禁令的文化与社会条件。其次，安全是否应当是地铁秩序管理的唯一价值？如果安全不兼容“地铁禁食”这样的公民规范，则至少表明立法者对公民规范没有自觉，没有将其上升到至少不低于安全的价值地位。如果围绕公民规范单独立法，则必然造成立法资源的极大浪费。再次，监督管理是否跟得上，有操作性？没有执法实践，如何知晓呢？何时才具备成熟的管理能力呢？实际上，世界上的“地铁禁食令”之执行并不依赖于过强的执法力量，而是依赖于自觉遵守的公民规范。当然，从法律强制到自觉遵守之间存在相当距离，但这种距离需要的不是立法者的退缩，而是对执行机制的创新。
根据《行政处罚法》的授权，法规草案本来设定了警告和罚款（50—500元）措施，但立法者似有“法不责众”的忧虑。实际上任何法律都有执行“黑数”，关键是执法的典型性与公正性。《行政处罚法》还同时规定了处罚与教育相结合的原则，以便对公众违法行为同时进行特殊预防和一般预防。立法者选择删除硬法条款而寄希望于乘客手册的软约束，实际上等于放弃了立法目标。更适宜的选择是坚持订立硬法条款和相应罚则，但在执行上可以”软硬兼施”，比如规定行政处罚决定书地铁公示制度，可以非常方便地借助车载电视进行公示。这一处罚公示制度属于“法律文书公开”的一部分，既是对执法机关依法执法的监督，也是对被处罚者和一般公众的教育。这里不存在所谓的“隐私”问题，在立法裁量中，公众教育和行为矫正具有主导价值，且公示并不会引起公众对特定当事人的过分贬损。不过，负面公示在社会心理学上却具有极大的教育和劝导意义，当事人二次违法的概率会大大降低，而潜在违法者也大多会选择守法。
总之，法治转型期的中国在“地铁禁食令”之类的城市管理与公民规范塑造举措中应坚持立法先行，以法律强制性和适当的教育引导机制“移风易俗”，而不是一遇到部分人群反对就退缩，就将硬法责任简单转嫁给软法。表面上，将“地铁禁食令”单纯塞入乘客手册，似乎很人性化，很高大上，但长远后果是，公共场所的文明准则和公民规范迟迟建立不起来。立法是一种引导，一种勇气，执法则是一种智慧，一种典型示范。北京此次立法闯关失败确实可惜，它标志着公权力在价值转型中尚未完成角色自觉和行为理性化。
（本文原载《法制晚报》2014年5月22日，略有删节，作者系北航高研院讲师，法学博士） |
240331
删除地铁禁食条款是立法的怠惰？
田飞龙
近日，北京版“地铁禁食令”条款已被从《轨道交通运营安全条例（草案）》中删除，而该条例即将提请市人大常委会审议。这意味着“地铁禁食令”在首善之都北京闯关失败。全球化也意味着城市管理和市民行为规范的标准化，地铁禁食令是一个风向标。此前，南京、上海等地的“地铁禁食令”立法闯关相继遭遇失败。
此次立法遵循“开门立法”惯例，将条例草案公开征求意见。尽管有相当数量的市民支持禁令，但也有不少人提出了反对意见，比如上班族的效率需求、低血糖患者的营养需求、草案条款“一刀切”不符实际、执行操作难等等。
然而，这些所谓的理由大体可以归入“生活便利”的范畴，就是说城市管理和市民规范停留在原地打转，规范管理将意味着市民生活便利的丧失和生活方式的变迁。由于普遍的内地立法受阻，乘客在“实用理性”之下很难养成“地铁禁食”的行为规范，以至于2012年初发生了香港地铁内地客与港民对骂事件。立法受阻反映了民意尚未达到充分接受状态，地方立法者选择了保守立场，以“技术性理由”回避了闯关风险。然而，立法一味“顺风随俗”也是一种立法怠惰，忽视了立法的“移风易俗”之责。当然，民意摇摆和立法者犹疑显示了中国当代的价值转型之困，显示了中国的公民规范成长滞后于经济发展。
立法者归纳了主要争议点：是否符合北京市情；监督管理是否跟得上。立法者做出的裁量结果是：第一，实际管理技术还不到位；第二，该条例主要针对安全事项，地铁禁食与运营安全没有直接关系；第三，地铁禁食将作为软法规范纳入乘客手册。
客观而言，立法者的权衡与选择具有一定的合理性，但其理由和权衡重点却有所偏颇。首先，若论市情，北京是内地地铁最发达、国际化程度最高的都市，应该更加具备采纳禁令的文化与社会条件。其次，安全是否应当是地铁秩序管理的唯一价值？如果安全不兼容“地铁禁食”这样的公民规范，则至少表明立法者对公民规范没有自觉，没有将其上升到至少不低于安全的价值地位。如果围绕公民规范单独立法，则必然造成立法资源的极大浪费。再次，监督管理是否跟得上，有操作性？没有执法实践，如何知晓呢？何时才具备成熟的管理能力呢？实际上，世界上的“地铁禁食令”之执行并不依赖于过强的执法力量，而是依赖于自觉遵守的公民规范。当然，从法律强制到自觉遵守之间存在相当距离，但这种距离需要的不是立法者的退缩，而是对执行机制的创新。
根据《行政处罚法》的授权，法规草案本来设定了警告和罚款（50—500元）措施，但立法者似有“法不责众”的忧虑。实际上任何法律都有执行“黑数”，关键是执法的典型性与公正性。《行政处罚法》还同时规定了处罚与教育相结合的原则，以便对公众违法行为同时进行特殊预防和一般预防。立法者选择删除硬法条款而寄希望于乘客手册的软约束，实际上等于放弃了立法目标。更适宜的选择是坚持订立硬法条款和相应罚则，但在执行上可以”软硬兼施”，比如规定行政处罚决定书地铁公示制度，可以非常方便地借助车载电视进行公示。这一处罚公示制度属于“法律文书公开”的一部分，既是对执法机关依法执法的监督，也是对被处罚者和一般公众的教育。这里不存在所谓的“隐私”问题，在立法裁量中，公众教育和行为矫正具有主导价值，且公示并不会引起公众对特定当事人的过分贬损。不过，负面公示在社会心理学上却具有极大的教育和劝导意义，当事人二次违法的概率会大大降低，而潜在违法者也大多会选择守法。
总之，法治转型期的中国在“地铁禁食令”之类的城市管理与公民规范塑造举措中应坚持立法先行，以法律强制性和适当的教育引导机制“移风易俗”，而不是一遇到部分人群反对就退缩，就将硬法责任简单转嫁给软法。表面上，将“地铁禁食令”单纯塞入乘客手册，似乎很人性化，很高大上，但长远后果是，公共场所的文明准则和公民规范迟迟建立不起来。立法是一种引导，一种勇气，执法则是一种智慧，一种典型示范。北京此次立法闯关失败确实可惜，它标志着公权力在价值转型中尚未完成角色自觉和行为理性化。
（本文原载《法制晚报》2014年5月22日，略有删节，作者系北航高研院讲师，法学博士）
