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作者：顾连凤
【摘要】：行政诉讼再审事由是由法律规定的，可以提起、启动行政再审程序，从而对生效裁判进行重新审判的理由和根据，是维护法院裁判既判力的“防火墙”。由于1989年的《行政诉讼法》以及1999年最高人民法院《关于执行若干问题的解释》对行政再审事由的规定存在着诸多问题，行政再审程序的启动缺乏明确统一并具有可操作性的标准，申诉难和再审的无限化问题突出。
论文对我国行政诉讼再审事由的缺陷进行了分析，在对域外行政诉讼再审事由考察、借鉴的基础上，提出我国行政诉讼再审事由确立应遵循的三大原则：即补充性原则、明确性原则、重大性原则，并提出应从程序性再审事由、实体性再审事由以及不宜申请再审的情形等三个方面，对我国行政再审事由的具体内容分别进行细化规定。
【关键字】：行政诉讼、再审事由、程序、实体
行政诉讼再审事由，是指由法律所规定的，由法院审查是否启动行政再审程序，从而对生效裁判进行重新审判的理由和依据。 “再审程序不是每一案件必经的程序，也不是一般的审判程序，而是第一审、第二审以外的，不增加审级的特殊审判程序。”【1】人民法院的行政裁判生效后，为了保护司法的权威性，终局判决非正当程序不能予以变更或撤销。然而，终局判决也可能存在错误，损害当事人的合法权益。有损害，就应当有救济。行政再审程序就是为了纠正生效裁判的错误，救济当事人合法权益而设立的正当程序。“由于是对已经发生法律效力的裁判的否定，这就意味将破坏已经稳定的法律关系，导致所谓通过裁判的诉讼终结实际上并不存在。因此，为了保持法律裁判的稳定性和权威性，作为一种事后的补救程序，就要求该程序的启动应用严格的限制。”【2】于是，再审事由便应运而生。
再审事由不同于一审的起诉理由，当事人的起诉理由，只要符合起诉的形式要件就可启动一审程序。而再审事由是启动再审程序的实质性理由，法院有权对再审事由进行审查并决定是否再审。再审事由与上诉事由也不同，由于二审程序只是普通的救济程序，对上诉事由没有严格的要求，只要当事人对一审判决不服，符合上诉的形式要件，法院就应当启动二审。而再审程序是一种非常规的特殊救济手段，因此必须要有法定的再审事由才能启动。
一、我国行政诉讼再审事由的缺陷分析
（一）立法上存在的问题
1、再审事由表述不准确
《行政诉讼法》在再审事由表述方面存在以下问题。第一，再审事由规定过于笼统，不具有明确性。之所以要求再审事由具有明确性，不仅是为了控制再审事由的范围，防止再审程序适用的宽泛化，更重要是为了增强当事人提出再审申请的针对性，提升法院审查再审事由透明度，减少当事人和法院在是否具备再审事由问题上可能存在的不必要的争议。第二，再审事由规定过于宽泛，不具有重要性。再审事由应当将维护生效裁判的既判力和司法制度的权威性摆在重要的位置。一个反复无常的裁判很难赢得公众对司法的信赖。只有严重的实体性和程序性错误，才能启动再审程序。第三，再审事由规定过于幵放，不具有封闭性。由于再审程序的特殊性，再审程序只有在符合特定的再审事由的情况下，才能够被启动；否则，再审程序的大门将不会开启。再审事由之所以要求具有封闭性，主要是为了限制再审程序的适用，防止再审程序的普适化，进而维护生效裁判的既判力以及法律关系的稳定性，保障司法裁判的权威性和社会公信力。由于再审事由规定的过于笼统、宽泛和开放，不应当纳入再审事由的事项纳入了再审事由之中，并且表述不准确。导致在再审事由适用中，再审适用范围的宽泛化，再审救济的成本增加，使得提起再审具有很大的随意性和主观性，损害裁判的终局性，破坏司法的权威性。法院与当事人在“确有错误”上发生冲突时，会导致当事人申请再审频繁发生，与行政判决的既判力理论相悖，也不利于司法权威的维护。当法院和检察院认识上的不一致时，法院再审判决维持原判，导致检察院再次抗诉，法检之间展开拉锅战造成无限再审，终审不终。此外，当法院依主观判断启动再审时，可能与当事人的实际愿望相违背，损害了当事人的处分权，与司法保障人权理论相违
2、再审启动权分配不合理
诉权是当事人发动诉讼的基本权利，根据无诉权即无审判的原理，行政再审案件的的启动主体应当以当事人为核心。人民检察院作为国家法律监督机关、人民法院作为国家审判机关，都应当充分尊重当事人的诉权，减少主动启动再审程序的数量。
按照我国《行政诉讼法》的规定，有权启动再审程序的主体有三类：一是当事人；二是各级人民法院院长、上级人民法院和最高人民法院；三是上级人民检察院和最高人民检察院。在这三类主体中，人民法院和人民检察院只要‘发现违反法律、法规规定认为需要再审的可以直接启动，无需征求当事人的同意；而与案件的处理结果具有直接利害关系的当事人对行政再审程序的启动，仅仅是一种可能性，仅仅是为人民法院提供审查已经发生法律效力的判决裁定是否有违反法律、法规的线索，最终是由人民法院决定否再审。这种基于司法监督的权利的分配，忽视了当事人的诉权以及相关利益要求，即便最后实现了对当事人权利的救济，那也只是司法监督的结果。
（二）司法中存在的问题
1、增加当事人的诉累，浪费司法资源
从传统法律文化角度看，一直以来中国的老百姓就有着浓厚的伸冤意识，有着强烈的申诉观念。在他们看来，裁判若有不公，断案若有偏向，则自当讨个公道，找个说法。【3】现行行政诉讼再审事由规定的宽泛、笼统为行政诉讼当事人无限申诉以及申请再审打开了方便之门。应当说，赋予当事人申诉权是必要的，但申诉权无限扩大化，甚至发展到允许滥用的地步，就只能是增加当事人诉累，浪费司法资源。
2、忽视被诉具体行政行为的特殊性
行政诉讼区别于民事诉讼的最大特点是，被告为行政主体，法院审查的是该行政主体作出的具体行政行为的合法性。行政诉讼的这一特点则要求在申请再审事由上作为当事人一方的行政机关应当具有更为严格的要求。而我国目前的司法实践，并没有做必要的区分。
3、法院做法不一，损害司法统一性
当事人提出的申请再审事由是否符合条件，是否开启再审程序，最终由人民法院决定，而立法对再审事由规定的宽泛、笼统使法院在再审与否问题上有较大的自由裁量权。裁判是否“确有错误”，是在事实认定、适用法律还是程序上的错误，这个错误达到何种程度才得启动再审程序，这些本该由法律明确规定的内容，现在却成了法院自由裁量权的范畴。在模糊的再审事由引导下，不同地域、不同级别的人民法院可能对同一事实或法律关系做出的相互矛盾的裁判，司法统一性受到严峻的挑战。
二、德国、台湾地区行政诉讼再审事由的考察
日本比较法学家大木雅夫曾言：“现代的比较法已不再满足于单纯以认识为目的的、对本国法的注释。”【4】我们需要从比较法角度进行考察，总结规律，并抓住各国法律制度关于行政再审事由的共性、特点，取长补短，为我国行政诉讼法改革提供借鉴。德国和我国台湾地区的行政诉讼，都是由作为司法机关的“行政法院”负责审理，并且都有独立的行政诉讼制度，我国虽然没有建立行政法院，但有独立的行政诉讼制度，由司法权审查行政权，这与德国和台湾的制度较类似，因此，其立法上关于行政再审事由的规定对我国行政再审事由的改革有借鉴意义。
（一）德国、台湾地区行政再审事由的法律规定
1、德国
德国《行政诉讼法》没有对再审程序作详细的规定，提起行政再审的程序准用德国民事诉讼法第四编的规定，程序上包括无效之诉和回复原状之诉。“与《民事诉讼》的规定唯一不同的是，《行政法院法》规定，在一定的情况下，公益代表人也有权提起无效之诉和恢复原状之诉。”【5】针对不同的诉，引起的法定事由也不同，但这些事由都可以称为再审事由。
依据 德国《民事诉讼法》第579条的规定，提起无效之诉的理由是：（1）违反关于法官席位组成的各种规定，包括审判组织在审理或者裁判时没有按规定组建、依法应当自行回避的法官参与、被成功申请回避的法官的参与；（2）当事人一方没有被合法代理，且当事人没有明示或者其代理人本该通过上诉或者申诉的途径进行主张，或者在原审诉讼程序的中间判决、终局判决的理由中被明确否定，无效之诉就会被拒绝。【6】
相比较而言，回复原状之诉的内容更为丰富，在实践中也更为重要。提起回复原状之诉的理由分为两类：第一类理由包括犯罪行为对判决产生影响以至于在该行为和判决内容之间存在应关系的情形，即判决以这些行为获得的证据材料为基础；第二类理由包括判决基础被取消或需要补充的情况。【7】具体来说，回复原状之诉的事由包括：（1）对方当事人犯有故意或者过失违反证言宣誓义务的罪行，而判决又是以该证言为基础；（2）判决依据的文件是被错误制作的或者是伪造的；（3）判决以证人证言或者鉴定结论为基础，而证人或者鉴定人有违反其真实义务的罪行；（4）当事人的代理人、对方当事人及其代理人实施与该法律争议有关的罪行而获得该判决；（5）参与判决的法官违反职务义务，对当事人产生不利影响；（6）判决是以某一普通法院、原特别法院或者某一行政法院的判决、仲裁法庭的裁决以及某一具体行政行为或者非诉审判行为的判决为基础，而这些判决在上述程序或者再审程序中已经被另一有既判力的裁判撤销；（7）当事人发现以前在同一案件中作出的对自己有利的生效判决或者发现了能使自己得到更有利裁判的证书。【8】《德国民事诉讼法》第582条还有一个限制性的规定，即 “回复原状之诉，只有在当事人非因自己的过失而不能在前诉讼程序中，特别是不能用声明异议或控诉的方法，或者不能用附带控诉的方法提出回复原状的理由时，才准提起。”【9】
2、台湾地区
我国台湾地区的行政案件也是由独立的行政法院管辖，并且“行政诉讼法”第273条第1项中，规定了共14款提起行政再审的事由：（1）适用法规显有错误者；（2）判决理由与主文显有矛盾者；（3）判决法院之组织和合法者；（4）依法律或裁判应回避之法官参与裁判者；（5）当事人于诉讼未经合法代理或者代表者；（6）当事人知他造之住居所，指为所在不明而与涉诉者。但他造已承认其诉讼程序者，不在此限；（7）参与裁判之法官关于该诉讼违背职务，犯刑事上之罪者；（8）当事人之代理人、代表人、管理人或他造代理人、代表人、管理人关于该诉讼有刑事上应罚之行为，影响于判决；（9）为判决基础之证物系伪造或变造者；（10）证人、鉴定人或者通译就为判决基础之证言、鉴定或通译为虚伪陈述者；（11）为判决基础之民事或刑事判决及其他裁判或行政处分，依其后之确定裁判或行政处分已变更者；（12）当事人发现就同一诉讼标的在前已有确定判决或和解或得使用该判决或和解者；（13）当事人发现未经斟酌之证物或得使用该证物者。但以如今斟酌可受较有利益之裁判者为限；（14）原判决就足以影响于判决之重要证物漏为斟酌者。同条第2项规定：确定终局判决所使用之法律或命令，经“司法院大法官”依当事人之申请解释为抵触“宪法”者，其声请人亦得提起再审之诉。同条第3项规定：第1项第7款至第10款情形，以宣告有罪之判决已确定，或者刑事诉讼不能开始或续行非因证据不足为限，得提起再审之诉。【10】
（二）德国、台湾地区行政再审事由的借鉴意义
1、行政诉讼再审程序功能选择
德国和台湾地区在行政诉讼制度中都建立的再审之诉。台湾学者吴明轩认为，“所谓再审之诉，即当事人依法定程序，对于确定而不利于已的终局判决，以其具有法定的理由，请求管辖法院更为审判之诉讼行为也。”【11】再审之诉是当事人的一种诉权，是通过由当事人的诉权引发再审程序，实现对当事人权利的非正式救济功能。当前我国的行政诉讼制度中，还未建立再审之诉，只是赋予当事人申诉和申请再审的权利，但是，建立再审之诉制度是我国再审制度的改革方向。因此，德国、台湾地区体现对当事人权利非正式救济的再审制度及其再审事由，值得我国参考和借鉴。
2、行政诉讼再审事由规定严格、细致
通过对德国以及台湾地区行政诉讼再审事由的分析，可以发现，一方面它们都对再审事由进行了严格的控制，主要表现在以下几个方面：第一，只有再审事由存在时当事人才能够提起再审请求，与起诉及上诉的理由不同，再审事由不仅仅要求当事人主观认为生效裁判有错误，还需要由法院审查其理由是否符合法律规定。德国、台湾地区在立法上都对再审事由作了具体，明确的规定。第二，只有在实体和程序上存在重大缺陷的情形才能被列入再审事由的范畴。例如，台湾地区对证据的认定仅限于“证物”这一范畴，并且由于这一新“证物”的出现，申请再审人可获得较大利益；基于程序违法申请再审的，必须是程序上出现严重的违法事由，如审判组织不合法、当事人违被合法代理。第三，能否启动再审程序，还在于当事人在已生裁决确定之前是否已经充分寻求救济。例如否进行了上诉。如果当事人在判决生效前因自己的过错放弃救济，则在判决生效后不准再提起再审申请。另一方面它们均在法律上对再审事由进了细致的规定，主要集中在以下几个方面：第一，裁判依据的证据违法；第二，裁判出“新证据”；第三，裁判所依据的另一个裁判已经变更；第四，裁判的程序违法。
显然，德国及台湾的立法并不认为生效行政裁判中的所有错误都可以通过行政再审程序得到救济，仅仅是选择错误性较大、对案件的正当性挑战度最高的“错误”开启行政再审程序，从而使得司法裁判重新获得正当性和权威性。这一立法理念，对完善我国行政诉讼再审事由的内容，有着重要的借鉴意义。
三、我国行政诉讼再审事由的完善
（一）确立行政诉讼再审事由的原则
1、补充性原则
《德国民事诉讼法》第582条明确规定了补充性原则：“回复原状之诉，只有在当事人非因自己的过失而不能在前诉讼程序中，特别是不能用声明异议或控诉的方法，或者不能用附带控诉的方法提出回复原状的理由时，才准提起。”我国行政诉讼再审程序的启动亦应当奉行补充性原则。再审补充性原则是由再审程序与上诉程序的关系决定的。【12】同为救济程序的再审程序与上诉审程序之间存在十分明显的区别：再审程序是一种特殊的救济程序，审理的对象是已确定的判决；而上诉审程序是常规的救济程序，审理的对象是未确定的裁判。如果当事人既可以通过普通程序寻求救济，也可以通过申请再审程序寻求救济，应当优先适用普通程序，而不应坐等裁判确定后再提起再审之诉，即当事人应首先使用上诉、提出异议等常规救济手段，只有在用尽了常规救济手段仍未得到应有的救济时，才允许使用申请再审这一特殊的救济手段。如果当事人能够用上诉等方式请求救济却因自身的过错没有提出，即应产生失权的效果，即不应允许其提起再审之诉或者以申请再审的方式提出。【13】
2、明确性原则
行政再审制度的设计须在维护法的安定性和纠正确有重大错误的裁判之间寻求平衡，最好的方法就是由法律明确规定再审的事由，从而使再审理由明确、具体、客观。再审事由是当事人行使权利和司法机关判断生效裁判是否存在重大错误的依据。如果再审事由规定得模糊宽泛，当事人基于其认知能力无法准确判断，就会影响其及时主张权利进行救济，也可能使一些当事人滥用再审申请权，以实现其规避执行等不正当的目的。【14】同时，模糊宽泛的再审事由给有的审判人员滥用职权随意启动再审提供了便利。再审事由的明确化，则可有效抑制上述问题的发生。
3、重大性原则
再审程序是为纠正生效裁判中的错误而设置的一种具有补充性质的救济程序。既要维护裁判的公正性也要维护法的安定性以及裁判的权威性和稳定性。如果不能合理的限制再审事由范围，法的安定性以及裁判的权威性及稳定性将受到负面影响。诚如日本学者所言，“在判决被确定后，如果仅仅为判断不当或发现新的证据就承认当事人的不服声明，则诉讼是无止境的。但是另一方面，从作出正确、公正的裁判的理想来说，不管有什么样的瑕疵一律不准撤销已确定的判决，也是不合理的。于是，法律规定在判决有特别重大并且对当事人也有严重的瑕疵时，应准许再审。”【15】再审作为一种允许冲破既判力的特殊制度，必须只有在裁判具有重大缺陷时，方可启动。此即再审事由重大性原则。如果在生效裁判存在一般性违法甚或轻微违法时就启动再审程序，则必然影响法的安定性以及裁判的权威性和稳定性。基于对法安定性以及确定裁判稳定性和权威性的维护，立法在确定再审事由时应当慎重权衡，即便是已确定裁判“确有错误”，如果错误达不到重大性程度时，原则上不应当启动再审程序。
（二）行政诉讼再审事由的完善
1、程序性再审事由
鉴于用“可能影响案件裁判”，带有很强的主观色彩，而且与“确有错误”所产生的弊端一样，有放纵法院无限再审之嫌，损害了裁判的既判力，破坏了司法权威，所以建议取消“可能影响案件正确判决”，直接使用“严重违反法定程序”。所谓严重违反法定程序应当是指侵害基本程序权利、程序利益以及违反程序正义的基本要求，据此，行政诉讼法的程序性再审事由应当包括如下情形：（1)审判组织的组成不合法。包括：合议庭组成人员的人数、资格不符合法律规定的；法官在审理该案件的过程中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的；依法应当回避的法官、书记员没有回避。（2）当事人在行政诉讼中未被合法代理。主要包括：无诉讼行为能力或者限制行为能力的当事人未经过合法代理的情况下，直接进行诉讼；诉讼代理人没有经过特别授权而处分当事人的实体权利的。（3)违反行政诉讼法规定，没有给予当事人陈述、答辩的机会。包括：应当开庭审理没有开庭审理的；未经合法传唤当事人而缺席判决的；遗漏必须参加诉讼的当事人。
2、实体性再审事由
受大陆法系实体中心主义和追求实体真实的的理念的影响，大陆法系国家、地区行政再审事由大都是关于实体方面违法的。我国现行《行政诉讼法》的相关规定也多是实体方面的事由，完善后的实体行政再审事由应包括以两方面
一方面，具体列举再审事由，明确确有错误的范围
取消再审事由"原判决、裁定确有错误”的规定，直接规定各项具体的再审事由，将“确有错误”具体化、明确化。具体可以表述为，原判决、裁定在认定主要事实上有下列情形之一的，应当予以再审：（1)原判决支持的被诉行政行为是没有行政主体资格或者未获得合法授权的机关或组织作出的；（2)原判决支持的被诉行政行为认定事实错误并导致错误处理的；（3)原判决支持的被诉行政行为的主体是超越职权或者是滥用职权作出的；（4)原判决支持的被诉行政行为认定的违法主体是错误的；（5)原判决支持的被诉行政行为认定相对人的违法行为性质错误；（6)原判决支持的被诉行政行为严重违反法定程序；(7)原判决撤销的被诉行政行为是合法正确的。
原判决、裁定在适用法律上有下列情形之一的，应当予以再审：（1）引用法律条文错误。包括：应当适用此法，却适用彼法；应当适用此法的此款条款，却适用了此法的彼款；存在应当适用的法律，却没有适用。（2）适用没有效力法律。包括：应当适用新法，却适用了旧法；适用了已经废除或尚未生效的法律；应当适用旧法，却适用了新法。（3）法律解释错误，如，断章取义的适用该条规定等等。
另一方面，对证据不足的事由进行明确，对再审新证据作严格限定。
在行政诉讼中，原判决、裁定认定事实的“主要证据不足”主要指以下几点：(1)证明相对人违法事实的证据不足；（2)证明相对人违法事实与危害结果有因果关系的证据不足；（3)原判决是以行政主体作出具体行政行为之后或者在诉讼中调取的证据作为定案依据的；（4)相对人有证据证明行政主体未履行法定职责而原判决并未支持的。而对于新证据作为行政再审事由应当抱着慎之又慎的态度。最高人民法院《关于行政证据诉讼若干问题的规定》第52条对新证据进行了细化，规定“新的证据”仅指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或未取得，人民法院在二审中调取的证据；（三）原告或第三人在举证期限届满后发现的证据。另外由于行政诉讼的特殊性，行政诉讼的举证责任由作出具体行政行为的行政机关承担。行政机关涉诉后，其举证还应有严格的时限，因为行政机关按照依法行政的原则，应当先采证后裁决，在作出具体行政行为前就应当拥有所需要的各种证据。不得事后或在诉讼期间再去补充取证。因此《最高院司法解释》第26条第（二）款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10曰内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定具体行政行为没有证据、依据。”第31条第（三〉款规定：“被告在二审过程中向法院提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。”既然行政机关在二审中都不得提交新的证据，那么在再审中，行政机关如果以新证据为由提出再审是不恰当的，因此，只有原告才能在再审中以新的证据为由发动再审因而
3、不宜申请再审的情形
再审程序并非万能，对某些案件，基于其特定情况，不宜对其开放再审申请。如：（1）已经被驳回再审申请的案件。一事不再理是诉讼的基本原则之一，再审申请被驳回后，当事人又以同一理由再次申请再审的，便有悖于这一原则。（2）因当事人的过错放弃上诉的案件。当事人故意回避二审程序，事实上其已经行使了处分权，如进行再审申请，应当不予受理。（3）已经启动过再审程序的案件。行政再审程序的启动应当具有有限性，对于再审过的案件，鉴于其已经获得了充分的救济，基于提高司法效率的要求，不宜再受理申请再审。（4）最高人民法院作出的终审裁判的案件。对最高人民法院的裁判申请再审以及启动再审既不利于维护最高审判机关的权威，也不利于最高法院在处理疑难案件问题上的作用。
注释：
【1】张卫平：《民事再审事由研究》，裁《法学研究》2000年第5期，第102页。
【2】胡夏冰：《确保民事再审事由设置规范化科学化》，载《法学研究》2000年第5期，第102页。
【3】虞政平：《关于完善我国再审程序的课题报告》，载沈德咏主编：《最新再审司法解释适用于再审改革研究》，人民法院出版社2003年版，第281页。
【4】（日）大木雅夫：《比较法》，范喻译，法律出版社1999年版，第72页。
【5】薛刚凌主编：《外国及港奥台行政诉讼制度》，北京大学出版社2006版，第56页。
【6】参见（德国）罗森贝克、施瓦布、戈特瓦尔德：《德国民事诉讼法》（下），李大雪译，中国法制出版社2007年版，第1210-1211页。
【7】参见（德）奥特马?尧厄尼希：《民事诉讼法》，周翠译，法律出版社2003年版，第400页。
【8】参见（德）罗森贝克、施瓦布、戈特瓦尔德：《德国民事诉讼法》（下），李大雪译，中国法制出版社2007年版，第1210-1211页。
【9】参见（德）罗森贝克、施瓦布、戈特瓦尔德：《德国民事诉讼法》（下），李大雪译，中国法制出版社2007年版，第1210-1211页。
【10】参见翁岳生主编：《行政法》（下），中国法制出版社2009年版，第1566-1568页。
【11】吴明轩：《民事诉讼法》，台湾三民书局1985年版，第1303页。
【12】参见江必新：《民事再审事由：问题与探索——对我国有关再审事由规定的思考》，载《法治研究》2012年第1期。
【13】参见李浩：《再审的补充性原则与民事再审事由》，载《法学家》2007年第6期。
【14】参见江必新：《民事再审事由：问题与探索——对我国有关再审事由规定的思考》，载《法治研究》2012年第1期。
【15】(日)谦子一、竹下守夫：《民事诉讼法》，白録炫译，法律出版社1995年版，第249页。
（作者单位：江苏省泰州市中级人民法院） |
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作者：顾连凤
【摘要】：行政诉讼再审事由是由法律规定的，可以提起、启动行政再审程序，从而对生效裁判进行重新审判的理由和根据，是维护法院裁判既判力的“防火墙”。由于1989年的《行政诉讼法》以及1999年最高人民法院《关于执行若干问题的解释》对行政再审事由的规定存在着诸多问题，行政再审程序的启动缺乏明确统一并具有可操作性的标准，申诉难和再审的无限化问题突出。
论文对我国行政诉讼再审事由的缺陷进行了分析，在对域外行政诉讼再审事由考察、借鉴的基础上，提出我国行政诉讼再审事由确立应遵循的三大原则：即补充性原则、明确性原则、重大性原则，并提出应从程序性再审事由、实体性再审事由以及不宜申请再审的情形等三个方面，对我国行政再审事由的具体内容分别进行细化规定。
【关键字】：行政诉讼、再审事由、程序、实体
行政诉讼再审事由，是指由法律所规定的，由法院审查是否启动行政再审程序，从而对生效裁判进行重新审判的理由和依据。 “再审程序不是每一案件必经的程序，也不是一般的审判程序，而是第一审、第二审以外的，不增加审级的特殊审判程序。”【1】人民法院的行政裁判生效后，为了保护司法的权威性，终局判决非正当程序不能予以变更或撤销。然而，终局判决也可能存在错误，损害当事人的合法权益。有损害，就应当有救济。行政再审程序就是为了纠正生效裁判的错误，救济当事人合法权益而设立的正当程序。“由于是对已经发生法律效力的裁判的否定，这就意味将破坏已经稳定的法律关系，导致所谓通过裁判的诉讼终结实际上并不存在。因此，为了保持法律裁判的稳定性和权威性，作为一种事后的补救程序，就要求该程序的启动应用严格的限制。”【2】于是，再审事由便应运而生。
再审事由不同于一审的起诉理由，当事人的起诉理由，只要符合起诉的形式要件就可启动一审程序。而再审事由是启动再审程序的实质性理由，法院有权对再审事由进行审查并决定是否再审。再审事由与上诉事由也不同，由于二审程序只是普通的救济程序，对上诉事由没有严格的要求，只要当事人对一审判决不服，符合上诉的形式要件，法院就应当启动二审。而再审程序是一种非常规的特殊救济手段，因此必须要有法定的再审事由才能启动。
一、我国行政诉讼再审事由的缺陷分析
（一）立法上存在的问题
1、再审事由表述不准确
《行政诉讼法》在再审事由表述方面存在以下问题。第一，再审事由规定过于笼统，不具有明确性。之所以要求再审事由具有明确性，不仅是为了控制再审事由的范围，防止再审程序适用的宽泛化，更重要是为了增强当事人提出再审申请的针对性，提升法院审查再审事由透明度，减少当事人和法院在是否具备再审事由问题上可能存在的不必要的争议。第二，再审事由规定过于宽泛，不具有重要性。再审事由应当将维护生效裁判的既判力和司法制度的权威性摆在重要的位置。一个反复无常的裁判很难赢得公众对司法的信赖。只有严重的实体性和程序性错误，才能启动再审程序。第三，再审事由规定过于幵放，不具有封闭性。由于再审程序的特殊性，再审程序只有在符合特定的再审事由的情况下，才能够被启动；否则，再审程序的大门将不会开启。再审事由之所以要求具有封闭性，主要是为了限制再审程序的适用，防止再审程序的普适化，进而维护生效裁判的既判力以及法律关系的稳定性，保障司法裁判的权威性和社会公信力。由于再审事由规定的过于笼统、宽泛和开放，不应当纳入再审事由的事项纳入了再审事由之中，并且表述不准确。导致在再审事由适用中，再审适用范围的宽泛化，再审救济的成本增加，使得提起再审具有很大的随意性和主观性，损害裁判的终局性，破坏司法的权威性。法院与当事人在“确有错误”上发生冲突时，会导致当事人申请再审频繁发生，与行政判决的既判力理论相悖，也不利于司法权威的维护。当法院和检察院认识上的不一致时，法院再审判决维持原判，导致检察院再次抗诉，法检之间展开拉锅战造成无限再审，终审不终。此外，当法院依主观判断启动再审时，可能与当事人的实际愿望相违背，损害了当事人的处分权，与司法保障人权理论相违
2、再审启动权分配不合理
诉权是当事人发动诉讼的基本权利，根据无诉权即无审判的原理，行政再审案件的的启动主体应当以当事人为核心。人民检察院作为国家法律监督机关、人民法院作为国家审判机关，都应当充分尊重当事人的诉权，减少主动启动再审程序的数量。
按照我国《行政诉讼法》的规定，有权启动再审程序的主体有三类：一是当事人；二是各级人民法院院长、上级人民法院和最高人民法院；三是上级人民检察院和最高人民检察院。在这三类主体中，人民法院和人民检察院只要‘发现违反法律、法规规定认为需要再审的可以直接启动，无需征求当事人的同意；而与案件的处理结果具有直接利害关系的当事人对行政再审程序的启动，仅仅是一种可能性，仅仅是为人民法院提供审查已经发生法律效力的判决裁定是否有违反法律、法规的线索，最终是由人民法院决定否再审。这种基于司法监督的权利的分配，忽视了当事人的诉权以及相关利益要求，即便最后实现了对当事人权利的救济，那也只是司法监督的结果。
（二）司法中存在的问题
1、增加当事人的诉累，浪费司法资源
从传统法律文化角度看，一直以来中国的老百姓就有着浓厚的伸冤意识，有着强烈的申诉观念。在他们看来，裁判若有不公，断案若有偏向，则自当讨个公道，找个说法。【3】现行行政诉讼再审事由规定的宽泛、笼统为行政诉讼当事人无限申诉以及申请再审打开了方便之门。应当说，赋予当事人申诉权是必要的，但申诉权无限扩大化，甚至发展到允许滥用的地步，就只能是增加当事人诉累，浪费司法资源。
2、忽视被诉具体行政行为的特殊性
行政诉讼区别于民事诉讼的最大特点是，被告为行政主体，法院审查的是该行政主体作出的具体行政行为的合法性。行政诉讼的这一特点则要求在申请再审事由上作为当事人一方的行政机关应当具有更为严格的要求。而我国目前的司法实践，并没有做必要的区分。
3、法院做法不一，损害司法统一性
当事人提出的申请再审事由是否符合条件，是否开启再审程序，最终由人民法院决定，而立法对再审事由规定的宽泛、笼统使法院在再审与否问题上有较大的自由裁量权。裁判是否“确有错误”，是在事实认定、适用法律还是程序上的错误，这个错误达到何种程度才得启动再审程序，这些本该由法律明确规定的内容，现在却成了法院自由裁量权的范畴。在模糊的再审事由引导下，不同地域、不同级别的人民法院可能对同一事实或法律关系做出的相互矛盾的裁判，司法统一性受到严峻的挑战。
二、德国、台湾地区行政诉讼再审事由的考察
日本比较法学家大木雅夫曾言：“现代的比较法已不再满足于单纯以认识为目的的、对本国法的注释。”【4】我们需要从比较法角度进行考察，总结规律，并抓住各国法律制度关于行政再审事由的共性、特点，取长补短，为我国行政诉讼法改革提供借鉴。德国和我国台湾地区的行政诉讼，都是由作为司法机关的“行政法院”负责审理，并且都有独立的行政诉讼制度，我国虽然没有建立行政法院，但有独立的行政诉讼制度，由司法权审查行政权，这与德国和台湾的制度较类似，因此，其立法上关于行政再审事由的规定对我国行政再审事由的改革有借鉴意义。
（一）德国、台湾地区行政再审事由的法律规定
1、德国
德国《行政诉讼法》没有对再审程序作详细的规定，提起行政再审的程序准用德国民事诉讼法第四编的规定，程序上包括无效之诉和回复原状之诉。“与《民事诉讼》的规定唯一不同的是，《行政法院法》规定，在一定的情况下，公益代表人也有权提起无效之诉和恢复原状之诉。”【5】针对不同的诉，引起的法定事由也不同，但这些事由都可以称为再审事由。
依据 德国《民事诉讼法》第579条的规定，提起无效之诉的理由是：（1）违反关于法官席位组成的各种规定，包括审判组织在审理或者裁判时没有按规定组建、依法应当自行回避的法官参与、被成功申请回避的法官的参与；（2）当事人一方没有被合法代理，且当事人没有明示或者其代理人本该通过上诉或者申诉的途径进行主张，或者在原审诉讼程序的中间判决、终局判决的理由中被明确否定，无效之诉就会被拒绝。【6】
相比较而言，回复原状之诉的内容更为丰富，在实践中也更为重要。提起回复原状之诉的理由分为两类：第一类理由包括犯罪行为对判决产生影响以至于在该行为和判决内容之间存在应关系的情形，即判决以这些行为获得的证据材料为基础；第二类理由包括判决基础被取消或需要补充的情况。【7】具体来说，回复原状之诉的事由包括：（1）对方当事人犯有故意或者过失违反证言宣誓义务的罪行，而判决又是以该证言为基础；（2）判决依据的文件是被错误制作的或者是伪造的；（3）判决以证人证言或者鉴定结论为基础，而证人或者鉴定人有违反其真实义务的罪行；（4）当事人的代理人、对方当事人及其代理人实施与该法律争议有关的罪行而获得该判决；（5）参与判决的法官违反职务义务，对当事人产生不利影响；（6）判决是以某一普通法院、原特别法院或者某一行政法院的判决、仲裁法庭的裁决以及某一具体行政行为或者非诉审判行为的判决为基础，而这些判决在上述程序或者再审程序中已经被另一有既判力的裁判撤销；（7）当事人发现以前在同一案件中作出的对自己有利的生效判决或者发现了能使自己得到更有利裁判的证书。【8】《德国民事诉讼法》第582条还有一个限制性的规定，即 “回复原状之诉，只有在当事人非因自己的过失而不能在前诉讼程序中，特别是不能用声明异议或控诉的方法，或者不能用附带控诉的方法提出回复原状的理由时，才准提起。”【9】
2、台湾地区
我国台湾地区的行政案件也是由独立的行政法院管辖，并且“行政诉讼法”第273条第1项中，规定了共14款提起行政再审的事由：（1）适用法规显有错误者；（2）判决理由与主文显有矛盾者；（3）判决法院之组织和合法者；（4）依法律或裁判应回避之法官参与裁判者；（5）当事人于诉讼未经合法代理或者代表者；（6）当事人知他造之住居所，指为所在不明而与涉诉者。但他造已承认其诉讼程序者，不在此限；（7）参与裁判之法官关于该诉讼违背职务，犯刑事上之罪者；（8）当事人之代理人、代表人、管理人或他造代理人、代表人、管理人关于该诉讼有刑事上应罚之行为，影响于判决；（9）为判决基础之证物系伪造或变造者；（10）证人、鉴定人或者通译就为判决基础之证言、鉴定或通译为虚伪陈述者；（11）为判决基础之民事或刑事判决及其他裁判或行政处分，依其后之确定裁判或行政处分已变更者；（12）当事人发现就同一诉讼标的在前已有确定判决或和解或得使用该判决或和解者；（13）当事人发现未经斟酌之证物或得使用该证物者。但以如今斟酌可受较有利益之裁判者为限；（14）原判决就足以影响于判决之重要证物漏为斟酌者。同条第2项规定：确定终局判决所使用之法律或命令，经“司法院大法官”依当事人之申请解释为抵触“宪法”者，其声请人亦得提起再审之诉。同条第3项规定：第1项第7款至第10款情形，以宣告有罪之判决已确定，或者刑事诉讼不能开始或续行非因证据不足为限，得提起再审之诉。【10】
（二）德国、台湾地区行政再审事由的借鉴意义
1、行政诉讼再审程序功能选择
德国和台湾地区在行政诉讼制度中都建立的再审之诉。台湾学者吴明轩认为，“所谓再审之诉，即当事人依法定程序，对于确定而不利于已的终局判决，以其具有法定的理由，请求管辖法院更为审判之诉讼行为也。”【11】再审之诉是当事人的一种诉权，是通过由当事人的诉权引发再审程序，实现对当事人权利的非正式救济功能。当前我国的行政诉讼制度中，还未建立再审之诉，只是赋予当事人申诉和申请再审的权利，但是，建立再审之诉制度是我国再审制度的改革方向。因此，德国、台湾地区体现对当事人权利非正式救济的再审制度及其再审事由，值得我国参考和借鉴。
2、行政诉讼再审事由规定严格、细致
通过对德国以及台湾地区行政诉讼再审事由的分析，可以发现，一方面它们都对再审事由进行了严格的控制，主要表现在以下几个方面：第一，只有再审事由存在时当事人才能够提起再审请求，与起诉及上诉的理由不同，再审事由不仅仅要求当事人主观认为生效裁判有错误，还需要由法院审查其理由是否符合法律规定。德国、台湾地区在立法上都对再审事由作了具体，明确的规定。第二，只有在实体和程序上存在重大缺陷的情形才能被列入再审事由的范畴。例如，台湾地区对证据的认定仅限于“证物”这一范畴，并且由于这一新“证物”的出现，申请再审人可获得较大利益；基于程序违法申请再审的，必须是程序上出现严重的违法事由，如审判组织不合法、当事人违被合法代理。第三，能否启动再审程序，还在于当事人在已生裁决确定之前是否已经充分寻求救济。例如否进行了上诉。如果当事人在判决生效前因自己的过错放弃救济，则在判决生效后不准再提起再审申请。另一方面它们均在法律上对再审事由进了细致的规定，主要集中在以下几个方面：第一，裁判依据的证据违法；第二，裁判出“新证据”；第三，裁判所依据的另一个裁判已经变更；第四，裁判的程序违法。
显然，德国及台湾的立法并不认为生效行政裁判中的所有错误都可以通过行政再审程序得到救济，仅仅是选择错误性较大、对案件的正当性挑战度最高的“错误”开启行政再审程序，从而使得司法裁判重新获得正当性和权威性。这一立法理念，对完善我国行政诉讼再审事由的内容，有着重要的借鉴意义。
三、我国行政诉讼再审事由的完善
（一）确立行政诉讼再审事由的原则
1、补充性原则
《德国民事诉讼法》第582条明确规定了补充性原则：“回复原状之诉，只有在当事人非因自己的过失而不能在前诉讼程序中，特别是不能用声明异议或控诉的方法，或者不能用附带控诉的方法提出回复原状的理由时，才准提起。”我国行政诉讼再审程序的启动亦应当奉行补充性原则。再审补充性原则是由再审程序与上诉程序的关系决定的。【12】同为救济程序的再审程序与上诉审程序之间存在十分明显的区别：再审程序是一种特殊的救济程序，审理的对象是已确定的判决；而上诉审程序是常规的救济程序，审理的对象是未确定的裁判。如果当事人既可以通过普通程序寻求救济，也可以通过申请再审程序寻求救济，应当优先适用普通程序，而不应坐等裁判确定后再提起再审之诉，即当事人应首先使用上诉、提出异议等常规救济手段，只有在用尽了常规救济手段仍未得到应有的救济时，才允许使用申请再审这一特殊的救济手段。如果当事人能够用上诉等方式请求救济却因自身的过错没有提出，即应产生失权的效果，即不应允许其提起再审之诉或者以申请再审的方式提出。【13】
2、明确性原则
行政再审制度的设计须在维护法的安定性和纠正确有重大错误的裁判之间寻求平衡，最好的方法就是由法律明确规定再审的事由，从而使再审理由明确、具体、客观。再审事由是当事人行使权利和司法机关判断生效裁判是否存在重大错误的依据。如果再审事由规定得模糊宽泛，当事人基于其认知能力无法准确判断，就会影响其及时主张权利进行救济，也可能使一些当事人滥用再审申请权，以实现其规避执行等不正当的目的。【14】同时，模糊宽泛的再审事由给有的审判人员滥用职权随意启动再审提供了便利。再审事由的明确化，则可有效抑制上述问题的发生。
3、重大性原则
再审程序是为纠正生效裁判中的错误而设置的一种具有补充性质的救济程序。既要维护裁判的公正性也要维护法的安定性以及裁判的权威性和稳定性。如果不能合理的限制再审事由范围，法的安定性以及裁判的权威性及稳定性将受到负面影响。诚如日本学者所言，“在判决被确定后，如果仅仅为判断不当或发现新的证据就承认当事人的不服声明，则诉讼是无止境的。但是另一方面，从作出正确、公正的裁判的理想来说，不管有什么样的瑕疵一律不准撤销已确定的判决，也是不合理的。于是，法律规定在判决有特别重大并且对当事人也有严重的瑕疵时，应准许再审。”【15】再审作为一种允许冲破既判力的特殊制度，必须只有在裁判具有重大缺陷时，方可启动。此即再审事由重大性原则。如果在生效裁判存在一般性违法甚或轻微违法时就启动再审程序，则必然影响法的安定性以及裁判的权威性和稳定性。基于对法安定性以及确定裁判稳定性和权威性的维护，立法在确定再审事由时应当慎重权衡，即便是已确定裁判“确有错误”，如果错误达不到重大性程度时，原则上不应当启动再审程序。
（二）行政诉讼再审事由的完善
1、程序性再审事由
鉴于用“可能影响案件裁判”，带有很强的主观色彩，而且与“确有错误”所产生的弊端一样，有放纵法院无限再审之嫌，损害了裁判的既判力，破坏了司法权威，所以建议取消“可能影响案件正确判决”，直接使用“严重违反法定程序”。所谓严重违反法定程序应当是指侵害基本程序权利、程序利益以及违反程序正义的基本要求，据此，行政诉讼法的程序性再审事由应当包括如下情形：（1)审判组织的组成不合法。包括：合议庭组成人员的人数、资格不符合法律规定的；法官在审理该案件的过程中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的；依法应当回避的法官、书记员没有回避。（2）当事人在行政诉讼中未被合法代理。主要包括：无诉讼行为能力或者限制行为能力的当事人未经过合法代理的情况下，直接进行诉讼；诉讼代理人没有经过特别授权而处分当事人的实体权利的。（3)违反行政诉讼法规定，没有给予当事人陈述、答辩的机会。包括：应当开庭审理没有开庭审理的；未经合法传唤当事人而缺席判决的；遗漏必须参加诉讼的当事人。
2、实体性再审事由
受大陆法系实体中心主义和追求实体真实的的理念的影响，大陆法系国家、地区行政再审事由大都是关于实体方面违法的。我国现行《行政诉讼法》的相关规定也多是实体方面的事由，完善后的实体行政再审事由应包括以两方面
一方面，具体列举再审事由，明确确有错误的范围
取消再审事由"原判决、裁定确有错误”的规定，直接规定各项具体的再审事由，将“确有错误”具体化、明确化。具体可以表述为，原判决、裁定在认定主要事实上有下列情形之一的，应当予以再审：（1)原判决支持的被诉行政行为是没有行政主体资格或者未获得合法授权的机关或组织作出的；（2)原判决支持的被诉行政行为认定事实错误并导致错误处理的；（3)原判决支持的被诉行政行为的主体是超越职权或者是滥用职权作出的；（4)原判决支持的被诉行政行为认定的违法主体是错误的；（5)原判决支持的被诉行政行为认定相对人的违法行为性质错误；（6)原判决支持的被诉行政行为严重违反法定程序；(7)原判决撤销的被诉行政行为是合法正确的。
原判决、裁定在适用法律上有下列情形之一的，应当予以再审：（1）引用法律条文错误。包括：应当适用此法，却适用彼法；应当适用此法的此款条款，却适用了此法的彼款；存在应当适用的法律，却没有适用。（2）适用没有效力法律。包括：应当适用新法，却适用了旧法；适用了已经废除或尚未生效的法律；应当适用旧法，却适用了新法。（3）法律解释错误，如，断章取义的适用该条规定等等。
另一方面，对证据不足的事由进行明确，对再审新证据作严格限定。
在行政诉讼中，原判决、裁定认定事实的“主要证据不足”主要指以下几点：(1)证明相对人违法事实的证据不足；（2)证明相对人违法事实与危害结果有因果关系的证据不足；（3)原判决是以行政主体作出具体行政行为之后或者在诉讼中调取的证据作为定案依据的；（4)相对人有证据证明行政主体未履行法定职责而原判决并未支持的。而对于新证据作为行政再审事由应当抱着慎之又慎的态度。最高人民法院《关于行政证据诉讼若干问题的规定》第52条对新证据进行了细化，规定“新的证据”仅指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或未取得，人民法院在二审中调取的证据；（三）原告或第三人在举证期限届满后发现的证据。另外由于行政诉讼的特殊性，行政诉讼的举证责任由作出具体行政行为的行政机关承担。行政机关涉诉后，其举证还应有严格的时限，因为行政机关按照依法行政的原则，应当先采证后裁决，在作出具体行政行为前就应当拥有所需要的各种证据。不得事后或在诉讼期间再去补充取证。因此《最高院司法解释》第26条第（二）款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10曰内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定具体行政行为没有证据、依据。”第31条第（三〉款规定：“被告在二审过程中向法院提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。”既然行政机关在二审中都不得提交新的证据，那么在再审中，行政机关如果以新证据为由提出再审是不恰当的，因此，只有原告才能在再审中以新的证据为由发动再审因而
3、不宜申请再审的情形
再审程序并非万能，对某些案件，基于其特定情况，不宜对其开放再审申请。如：（1）已经被驳回再审申请的案件。一事不再理是诉讼的基本原则之一，再审申请被驳回后，当事人又以同一理由再次申请再审的，便有悖于这一原则。（2）因当事人的过错放弃上诉的案件。当事人故意回避二审程序，事实上其已经行使了处分权，如进行再审申请，应当不予受理。（3）已经启动过再审程序的案件。行政再审程序的启动应当具有有限性，对于再审过的案件，鉴于其已经获得了充分的救济，基于提高司法效率的要求，不宜再受理申请再审。（4）最高人民法院作出的终审裁判的案件。对最高人民法院的裁判申请再审以及启动再审既不利于维护最高审判机关的权威，也不利于最高法院在处理疑难案件问题上的作用。
注释：
【1】张卫平：《民事再审事由研究》，裁《法学研究》2000年第5期，第102页。
【2】胡夏冰：《确保民事再审事由设置规范化科学化》，载《法学研究》2000年第5期，第102页。
【3】虞政平：《关于完善我国再审程序的课题报告》，载沈德咏主编：《最新再审司法解释适用于再审改革研究》，人民法院出版社2003年版，第281页。
【4】（日）大木雅夫：《比较法》，范喻译，法律出版社1999年版，第72页。
【5】薛刚凌主编：《外国及港奥台行政诉讼制度》，北京大学出版社2006版，第56页。
【6】参见（德国）罗森贝克、施瓦布、戈特瓦尔德：《德国民事诉讼法》（下），李大雪译，中国法制出版社2007年版，第1210-1211页。
【7】参见（德）奥特马?尧厄尼希：《民事诉讼法》，周翠译，法律出版社2003年版，第400页。
【8】参见（德）罗森贝克、施瓦布、戈特瓦尔德：《德国民事诉讼法》（下），李大雪译，中国法制出版社2007年版，第1210-1211页。
【9】参见（德）罗森贝克、施瓦布、戈特瓦尔德：《德国民事诉讼法》（下），李大雪译，中国法制出版社2007年版，第1210-1211页。
【10】参见翁岳生主编：《行政法》（下），中国法制出版社2009年版，第1566-1568页。
【11】吴明轩：《民事诉讼法》，台湾三民书局1985年版，第1303页。
【12】参见江必新：《民事再审事由：问题与探索——对我国有关再审事由规定的思考》，载《法治研究》2012年第1期。
【13】参见李浩：《再审的补充性原则与民事再审事由》，载《法学家》2007年第6期。
【14】参见江必新：《民事再审事由：问题与探索——对我国有关再审事由规定的思考》，载《法治研究》2012年第1期。
【15】(日)谦子一、竹下守夫：《民事诉讼法》，白録炫译，法律出版社1995年版，第249页。
（作者单位：江苏省泰州市中级人民法院）
