法院“四五改革纲要”部分措施、理念和逻辑的简单思考

原作者：fazhi1234
　　目标属于主观范畴，目标与现实的差距是人的努力方向。现实要转化为目标需要条件。因此，判断能不能实现司改目标主要看措施是不是正确的创造了转化条件。
　　法院“四五改革纲要”诸多目标令人振奋。但是，现实转化显然还需要改革的路程。而如果现实、措施和目标之间仍有让人担忧的地方，我们更应该在担忧现实化以前先天下人而忧。在我看来，未来的司法改革确有这样的地方：
　　一、深化法院人事管理改革部分。
　　（一）“省一级设立法官遴选委员会”与改革的实效和理念。
　　假使审判一线的法官与案件当事人、人民群众之间的社会群体区分为一个天然的物理界面，那么，我们必须保证位于界面内侧的改革举措能有效的作用于界面外侧。如果我们的出发点不在外侧，如果改革措施不能有效的作用于外侧，改革都将缺少，至少一定程度上缺少实效性。
　　习总书记提出让人民群众在每一起案件中都感受到司法的公平正义，也是四五改革的重要目标，正是要求司法改革应当以外侧为出发点，通过界面内侧的系列调整，最终成功的作用于界面外侧，以实现人民群众在个案中感受司法公平和正义的需求。
　　省一级设立法官遴选委员会，显然是界面内侧的事情。如果这样的改革不能有效的作用于界面外侧，那么，这一改革也可以有一定的成效，但不在基层。相对于人民群众对个案公平正义的感受就会影响不大，整个社会对改革的认可度也会较差。前三五改革，之所以做了很多工作，但是并没有强烈的社会认可，我想也有这个原因。因此，是不是从最外侧出发，并最终成功作用于最外侧，应该是我们四五改革清晰把握和不断修正归笼的重要改革理念。
　　那么，什么是对个案公正可以产生重要影响的内部问题呢？相对于法官的任命权和薪水的财政来源这些因素，法官的工作机制和法院的审判体制显然作用更为直接和明显，这里的问题不改，或改而不彻底，个案的公正就不改或改而成效不大。
　　因此，省一级设立法官遴选委员会这样的改革措施能使我们进一步考量措施的实效性，以及更清醒的运用和把握改革理念。
　　（二）审判辅助类人员的设置及诸多问题的随意思考。
　　“四五改革纲要”将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员。其中，审判辅助类人员的改革很有问题。
　　首先，我们看一下整个人员分类管理的现实针对性。“四五”表述为“长期以来，我国对法官沿用普通公务员管理模式，不能充分体现司法职业特点，也不利于把优秀人才留在审判一线”。
　　针对这一问题，应当改变对“法官”沿用普通公务员管理模式的做法，以“法官”与其他人员的分类管理体现司法职业特点。
　　那么，新设审判辅助类人员针对什么问题呢？“四五”表述为“与之配套的，则是拓宽审判辅助人员的来源渠道，建立审判辅助人员的正常增补机制，减少法官事务性工作负担”。
　　如果审判辅助类针对“法官事务性工作过多”，那么问题针对性有问题。当前很多法官从事了大量非审判事务性工作，因此，问题是“非审判事务性工作过多”。在法官的审判事务中考察，事务性工作并没有过多的问题，也没有提出诸多审判辅助人员的现实需求。人员分类应当将法官从普通公务员中分类，同时将法官工作从非审判事务性工作中分类。而将非审判事务性工作转由审判辅助人员承担也同样不合理。因此，改革走偏。
　　其次，措施的实效性不容乐观。不谈问题针对性，可不可以认为设“审判辅助类”人员权当保健品——不治病也不害病，“减少法官事务性工作”，具有不错的“保健效果”？
　　第一、审判辅助类人员无法准确定位。一般来讲，该类人员包括法官助理和书记员。书记员肯定不需要司法资格，按司法行政人员比照一般公务员管理应未偿不可。法官助理有司法资格，随着一定时期审判经验的积累转化为基层法院的审判员，按审判类人员管理较为合理。如果将书记员类于审判类人员管理，或者将有司法资格的助理审判员不按审判类人员管理，都会造成人员分类管理的不科学。如果设审判辅助类是为选任大量不具有司法资格的人充任审判辅助人员办案，无异于司法事业的倒退。因此，单独创设这类人员不符合实际。它是法官人员分类管理合理性基础上增加的不合理。
　　第二、如果按照法官员额制要求，将现有法官再分为所谓的法官（优秀的）和审判辅助类人员，是更不彻实际的无稽之谈。现在法官群体中确有一部份人不够资格，将这部份人转为审判辅助人员理论上未偿不可。然而所谓的不够资格没有具体的现实的操作标准，真要针对某具体法官说人大任命的这一审判员不够资格寻常情况下是一件很不正常的事情。在没有科学的审判业绩为根据的前提下，提出这类改革措施非常荒唐，思路偏左。
　　第三、如果说充足的审判辅助类人员能使法官更像法官，使审判岗位更具吸引力，使更多的审判人才愿意留在审判一线，我说这都是行政思维。这些的出发点都是让法官成为“领导”，都是按照普通公务员的管理思维来认识职业司法的现实，都是在审判事务上不断强化行政权的运行机制。
　　第四、认为审判自应有审判辅助人员无需论证，是主观主义。因为你到基层法院看一看，如果没有“非审判”事务性工作和审判辅助人员，法官的审判事务性工作是不是多到了让法官难以承受或影响实质审判事务的程度？因此，并非有审判就得有审判辅助人员，特别是基层人民法院百分之八九十的案件都是简单不复杂不疑难的案件，充足的审判辅助人员的设置并不必要，不符合客观实际，其主要体现了行政思维的惯性。
　　所以，审判辅助类人员改革本身必是行政思维下的改革。它仍然在沿用行政思维和塑造有行政权的法官。它甚至依然认为行政权是法官地位、荣誉和身份乃至审判岗位自身有吸引力的重要源泉。
　　四五改革纲要能让我们读出院长庭长和审判员之间基本的事务机制并没有改变，这种情况下，通过审判辅助人员让法官成为“领导”其实是用行政权勾兑职业司法的现实需求，更何况这里的“法官”并不是我们现在理解的包括普通审判员在内的普遍意义上的法官。因为，“四五”的法官是在法官员额制和审判辅助人员分类改革基础上形成的有新定义的“法官”，这就更让人忧心如焚。换言之，法官朋友们不要认为改革后每一位法官都将拥有审判辅助人员。这一改革是让法官群体中的一大部分人成为审判辅助人员服务于员额制后的小部份法官的改革。
　　另外，不能认为审判就是顶尖审判人才的审判，不能认为教育就是顶尖教师的教育，医疗就是顶尖医师的医疗。我们应当稳定基本审判，鼓励优秀审判，打击劣质审判。如果视审判为一个职业，我们的法官不可能走“少而精”的路线，特别是在基层人民法院，这种观点脱离实际。因此，人员分类管理并且一定要伴随“法官员额制”这样的改革请不要走得太远！太远会让基层法官遭殃，却不能产生司法公正和效率的增益效果。会使法官群体内部更缺少公正、公平和人性，而缺少这一内核的群体如何能承担起社会公平、公正和人性的重任？这些事儿当然不是人命关天的大事，然而正确的改革和错误的改革或许只差这么一丁点儿。
　　那么，在法官和书记员为基本架构并且书记员不被法官领导的前提下，能否让司法事务更符合职业特点，让审判岗位更具有吸引力，让审判人才愿意留在审判一线，我认为完全可以。只要法官确实是本质意义上的法官，那么，审判岗位就一定能成为优秀审判人才向望的岗位。
　　因此，书记员可以实行员额制，参照法官的一定比例确定，归为司法行政人员。法官助理不应视为常态的审判辅助人员，应视为审判员的预备。以此杜绝各种诡异的改革取向。
　　综上，审判辅助人员的提出缺少针对性，存在具有多重不合理性。法官应当分类管理但不必设置审判辅助类。
　　（三）法官集中在哪儿和充实到哪儿依赖岗位属性和机制的深刻调整，而不是员额制能简单做到。
　　“四五”提出要“建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理”，以“确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线”。
　　那么，法官集中在哪儿和充实到哪儿由什么决定？由领导决定？这一回答没有错误。但是，长期以来法官不在审判一线和高素质审判人才不在审判一线的现状仅仅是由“领导”决定的吗？
　　这里确保和充实的内容没有任何问题，我们要实现的目标非常正确。那么，措施呢？通过法官员额制，依靠领导的行政决定权确定一个科学的比例，划定一个合理的人数，院党组做一个人事调整的重要决定，改革就成功了吗？当真如此，我想跟没改革是一样的。
　　人员分布现状的不合理并非只是“领导”决定的。它是岗位特点和机制属性共同构成的整体要素“自然选择”的结果。小燕子春来秋去当然是自然规律，如果我们要确保小燕子留在北方的冬天，确保美丽的燕子充实到千里冰封的冬季，而且这一目标非常喜人，但是除非你让北方冬天像南方一样温暖。否则，所能做的都是自欺欺人，掩耳盗铃式的把式。
　　四五改革纲要并没有作用于环境，但是提出了让燕子留在北方这样的目标。如果审判员依然是法院内部最没有职权的“小兵”，审判员、庭长和院长的基本事务机制没有根本改变，法官的工作机制和法院的审判体制仍如当前，那么要实现确保法官主要集中在一线，确保高素质的审判人才充实到审判一线是不可能的。这就好比北方的冬天仍然寒冷，又要确保燕子留在北方一样。我们改变不了燕子的习性也改变不了北方的冬天，所以哪里温暖向哪儿飞是很自然的事情。怎么可能让它不南飞呢？
　　一句话，岗位属性和工作机制直接决定了法官主要集中在哪里和充实到哪里。而岗位属性还由工作机制决定。所以，不从工作机制和审判体制入手，要确保法官集中在哪里和充实到哪里是“很不自然”的事情。
　　然而，四五改革纲要仿佛有“办法”解决这一事情。如果我们偷换一下法官的概念，这个问题也好办。——法官员额制可以将法官的绝对数量压缩到一个相对可以集中和充实的数量。上海试点不就是选取了33%的比例吗？如果全院人数只有33%的那一部份叫法官，其余的是审判辅助人员。那么，我们大概能在什么都不变的情况下，实现“法官”主要集中在审判一线。如果这33%就是所谓的高素质的审判人才，我们大概也能在什么都不改变的情况下实现“高素质的审判人才”充实到审判一线。所以，如果转变法官的概念也可以实现目标，这就是自欺欺人、掩耳盗铃式的把戏。
　　法官在哪儿和充实到哪儿都由我们现存的机制决定。侥幸留存机制却实现被机制决定事物的改变，我以为很有问题。然而，“四五”显然是选择了现有工作机制和审判体制的基本保留，意图不触及主要矛盾，却要实现局部春天，要我说这怎么可能。
　　（四）确保“一线办案法官即使不担任领导职务，也可以正常晋升至较高的法官等级”。
　　作为一线办案法官是不是像看到春天一样？然而，别忘了“四五”的法官是员额制以后的法官，因此，先要争取成为那33%或另外一个，但一定是很少比例的法官，才能享受这一待遇。而这一比例基本可以被庭长、副庭长、院长、副院长这些领导职务包围。那么，不担任领导职务的法官还有几人？换言之，不担任领导职务的一线法官确实可以晋升法官级别，但届时不担任领导职务的你连法官都不是，你还晋升个什么等级？！
　　综上，上述目标虽正确，但措施脱离现实。这样的措施尽管也算是当前问题的反映，并作用于当前问题，但不是问题的正确解决。“现实”经过这些措施“解决”后的样子不符合现在的预期。
　　审判辅助人员的设置、“确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线”以及确保“一线办案法官即使不担任领导职务，也可以正常晋升至较高的法官等级”这些目标的正确达成均由法官的工作机制和人民法院的审判体制决定，这就是主要矛盾。“四五”不触及主要矛盾，让人不得不忧上述目标能否成为现实，或者能否正确的成为现实。
　　二、关于健全审判权力运行机制部分。
　　（一）  “四五”提出选拔政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员担任主审法官，作为独任法官或合议庭中的审判长（以下简称“选任优秀法官担任审判长”）。
　　这一思路粗略的讲没有问题。一般来讲，让审判权向优秀的审判人才靠笼，符合审判资源优化配置的原则。但是，细致的考虑，有一定问题。一个很简单的道理是，比如甲乙两名审判员都认为自己是优秀的审判员。如果我们认定甲是优秀审判员，我们是否能拿出有说服力的业绩来证明我们的认定？如果甲乙都没有在媒体抛头露面，都是普普通通、默默无闻工作着的审判员，你说甲比乙优秀，一般来讲不如说在你的“印象”中甲比乙好。那么，“印象”能等同于业绩，是靠得住的事物吗？
　　如果我们根本没有科学的审判业绩，却能“科学的”选任出优秀的法官，这件事不合乎逻辑。
　　因此，审判权并非不可以向优秀的审判人才归集，但是一个缓慢的过程。尤其不应该在法官群体中投投票，做个演讲，开个会，做个决定就划出所谓优秀法官集中行使审判权。那么，这个缓慢的过程是什么呢？是在科学的工作机制下建立起来的科学有效的审判业绩为主要根据的，逐步优胜劣汰的过程。如果我们当前马上从法官群体中认定出优秀的一部份，这件事我们当然能做到，但未必做得合理，并且它反映了我们的理念有一定问题。
　　好比，一个人确实犯罪了，但是证据不充分，却照样对其定罪量刑，有何不可？打击犯罪有错吗？让犯罪的人逍遥法外对吗？但是，根据证据裁判原则，哪怕一个人真实犯罪了，只要没有充分的证据证实其罪行，即不能定罪量刑。今天这个司法时代，如果这种情况下，我们依然定罪处罚，对司法来讲就是一件不光彩的事情。它所要求我们的与其说是制度和条款，不如说是思维和理念。
　　在选任优秀法官为审判长这件事上，非常类似。如果我们的思维和理念停留在习惯和传统层面，那么，没有科学的审判业绩选任优秀的法官也没有什么不可以的。但是，如果我们能够站在新的历史起点，能够让自己的思想和理念符合一个改革的时代，那么，这种做法就非常不进步，离我们对进步的期待就很有差距。
　　那么，现在为法官建立审判业绩晚不晚？不晚。但是，长久以来为什么这么多的法官都没有自己的业绩档案？因为，我们的法官并不是纯粹的独立的具体的审判主体，从而法官的“业绩”也不是纯粹的具体的独立的审判业绩。
　　所以，要建立法官的业绩档案必须建立案件由法官纯粹的、具体的、独立的完成和负责的工作机制。没有这样的机制，就没有具体到个体法官的业绩。有，也不科学，是用来树形象的。
　　因此，法官的工作机制和审判体制深刻影响和制约着选任优秀的法官做审判长这样的目标和改革措施。但是，四五改革纲要并没有透露出这样清晰的思路。
　　如果不解决这一根本问题，或者说不根本解决这一问题——比如福田法院“审判长负责制”所形成的“新机制”，直接选任优秀法官任审判长，“四五”的改革效果不会超过前三五。前三个五年纲要，最高院为司法改革做了很多工作，但整个社会好像不怎么买帐；司法改革不断“进步”，但是人民群众好像还是不满意。这就是司法现实中的主要矛盾没有解决所导致的状态。
　　（二）“法官业绩评价体系”与“院、庭长的审判监督制约机制”。
　　“四五”提出要“建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价体系”，这一目标又非常正确。
　　上已分析，选拔优秀的法官依赖科学的法官业绩评价体系。因此，应该先有评价体系，后有优秀法官的选拔。但是，“四五”一定是先选“优秀”的法官，后建立法官业绩评价体系。这当然不合乎逻辑。但一定要合乎逻辑，四五改革的这两个措施都无法实施。因为不改变现机制，就很难建立科学的审判业绩，从而就没有科学选任的根据。现机制不改，又坚持先业绩后选任，这两个措施都将搁浅。只有先选任后业绩，才能避开这一矛盾。不过，选任后在一定程度上将改变和影响现存法官工作机制，使旧问题呈现新形式，但又不是问题的正确解决，这就是“走偏”改革的复杂性。
　　“四五”不改旧机制还有如下表述佐证：主审法官、合议庭审判责任制与院、庭长的审判监督制约机制并不是对立关系。
　　这句表述相对于现在也相对于将来。因此，它意味着“四五”期间，院庭长的基本事务机制不会根本改变。我们既要保留审判事务上的这些领导岗位，也要保留这些岗位对审判事务的领导职权和监督职能。
　　由此可以想见，“四五”是不涉及主要矛盾，不触及基本问题，只解决次要矛盾和表面现象的内容很多但依然非常粗浅的改革。当然现存矛盾经历四五措施后，其表现也会有所不同，但这种不同没有意义。比如我们将现在所有没有职务的审判员归为审判辅助人员，只保留院庭长的法官员额。那么无论审批制和司法行政化的作用形态都会改变，但都不是这一当前问题的正确改变。因为比如层层审批其劣弊主要集中在非领导职务审判员身上。对于庭长和院长来讲，层层审批构不成审判权行使的主要问题。因为他们是审判权与审批权全部或部份合二为一的审判主体。如果我们将审批制的重灾区——非领导职务审判员的大部分以法官员额制改革为手段改为审判辅助人员，从而根本没有审判权，那么，建立在这些主体审判权之上的层层审批的劣弊也没了。问题可以这样解决吗？顶层设计的智慧可以这样运用吗？
　　就现存法官工作机制及实务表现而言，承办法官的责任制与院庭长的监督制约机制非常对立。
　　办案法官要担责意味着必须拥有职权。承办法官的审判权要求承办法官的审判意志独立和自由。院庭长的领导权要求承办法官服从领导意志，从而承办法官的审判意志不独立、不自由。因此，办案法官的审判权与院庭长的领导权有非常矛盾的一面。这实质是提出了改革工作机制的要求。
　　院庭长的领导权与监督权也有非常对立的一面。如果审判意志要服从领导意志，那么院庭长自然可以领导权直接管控承办法官的审判意志，而不是监督权。在领导权存在的情况下，审判事务上的监督应以领导为受监对象，院庭长对承办法官的监督权实质是领导权的内涵，从而院庭长对承办法官的监督与领导权的内核不符。这实质蕴含着院庭长监督制约机制与责任制的诸多冲突。
　　当然，如果审判意志不符合法律规定，领导意志符合时，领导意志对审判意志的管控不应视为对承办法官审判意志独立和自由的防害。这种情况下领导权与审判权并不矛盾。
　　如果说院庭长监督制约机制与办案法官的责任制并不矛盾，显然是假定领导意志总是与法律规定相符，于对立中看到同一。但是，基层司法实务中院庭长的意志并非总与法律规定相符，经常与法律规定不符，从而只看同一是片面的观点。
　　审判事务上的领导权，就是审判权的行政化。司法行政化是当前审判权运行的基本问题。保留审判事务上的领导权，通过全程留痕的方式规范领导权，只能在一定程度上缓和审判权的行政化，不可能根本解决司法行政化为主要特征的一系列司法问题。
　　综上，“四五”的这一部份内容，尽管确立了主审法官独任审理案件的裁判文书不再签发制度，但是基本上完全保留了现院庭长的领导机制和监督制约机制。而欲达成的一系列目标，比如选拔优秀的法官担任审判长、建立科学的业绩评价体系、完善合议庭成员的权力和责任及建立法官惩戒制度等又均受制于法官的工作机制和法院的审判体制。这就是回而无可回避的现实。
　　如果“四五”能在取消法官员额制的基础上实现确保法官集中在审判一线，确保优秀的审判人才集中在审判一线，实现科学的法官业绩评价体系，“四五”一定是高质量的改革。如果实现上述目标的前提是先减掉一半以上的法官，我则难以打销对“四五”的忧虑。比如，我们如何确保员额制实行下来是正确审判人才的员额制？否则，员额制将基本是院庭长的员额制，进而员额法官与其他人员形成的审判辅助关系将与现在的院庭长与非领导职务的审判员形成的关系非常类似。后一关系正是诸多现存司法问题的纠结所在，这也就意味着四五的员额制尽管形式足够新颖，但并没有带来司法现存的实质性改变。考虑到员额制并没有科学审判业绩为前提，以及我们一惯之行政思维，“四五”员额制实行起来极有可能就是这种状态。从而，员额制不过是保留现在院庭长的审判权，剥夺非领导职务法官的审判权。这显然是不被承认的四五目标，但是，四五的审判辅助类人员必由相当一部分审判人员充任。让具有领导职务的法官充任审判辅助人员，从而保留非领导职务审判员的审判权，这件事的难度不亚于改变现存的法官工作机制。“四五”既然不打算改变机制，那么它也不会直面这种艰难。所以，被剥夺审判权的一定是非领导职务的审判员。司法现实将基本没有实质性改变，一系列重要改革目标都将顺此演变为不折不扣的折腾。
　　当真如此，也就意味着，四五的立场和价值取向都有了根本问题。对现存司法问题表达最为强烈的内部人士恰恰是非领导职务的法官群体。比如层层审批制的标准弊端当然是发生在优秀的非领导职务审判员身上的审批。法官等级的不足当然主要体现在非领导职务法官的等级上。不愿意呆在审判一线的优秀审判人才当然主要指非领导职务的审判人才。具有领导职务的法官对这些问题的诉求都相对弱化，职务越高诉求越低。“四五”对这一群体的正当诉求直接以“员额制”为手段剥夺其审判权为回应，我想出现这种情况，四五改革很难解释自己的改革初衷。
　　当然，这一切还将取决于员额制是什么样儿的员额制。然而，推行正确的员额制其难度甚至超过直接改变法官的工作机制和法院的审判体制，因此，很难预期正确的员额制。
　　综上，从“四五”的第1和3部分，即“深化法院人事管理改革”和“健全审判权力运行机制”能够看出，“四五”提出的绝大部分目标均表达了对现实问题的正确改革方向，非常令人向望。但是，“四五”的措施体现的理念、问题针对性和逻辑性也足以让人担忧。因此， “四五”不应回避主要矛盾，应从现基层法院工作机制和审判体制的重塑入手正确的实现“四五”规划的一系列重要改革目标。我们期待目标正确并且措施正确，能够给司法现实带来实质性并且是正确性改变的四五。