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起诉“行政行为”──修订之亮点在于平衡 刘建昆
11月1日，全国人大常委会表决通过了关于修改行政诉讼法的决定，对这部和百姓息息相关的“民告官”法做出了重要修改，国家主席习近平签署第15号主席令予以公布。此次修订《行政诉讼法》，受案范围中“具体行政行为”变更为“行政行为”，被普遍的认为是一个亮点。按照旧法，相对人对抽象行政行为是不得提起诉讼的。我在大学时代，老师就认为这一条有不合理之处，举过一个例子，说是：某地区只有一家外企。该地区政府制定一份行政法规，要求该地区“所有外企”缴纳某项费用。当时老师认为，不能个起诉抽象行政行为，会导致该外企无法维护自己的合法权益。随着对行政法研习程度的增加，我渐渐觉得老师所说并不全对。具体行政行为一般来说最终是要落实为具体行政行为的。比如刚才的例子中，如果财政等收费部门，持该文件到企业进行收费（或者送达了行政收费通知等）那么，该抽象行政行为即落实为“行政征收”这种具体行政行为，具有了可诉讼。
依据旧法，抽象行政行为需要转化为具体行政行为，才具有可审查性。
但是实践中，很多抽象行政行为事实上没有落实为具体行政行为，或者说还没来得及落实为具体行政行为，因为行政机关并没有依据该行政行为做出涉及具体行政相对人的权益的行政处理。此种情况下，抽象行政行为是潜在、间接的，影响行政相对人的权益。那么，行政相对人出于这种未来基本既定并且很可能实现的权益变动，如何救济？不未雨绸缪，往往事到临头，悔之晚矣。对抽象行政行为提起行政诉讼，就是一个很好的提前应对的措施。
比如在城乡规划领域。对于城乡规划的法律性质，我一直坚定地认为，至少在我国，城乡建设规划属于抽象行政行为，它是行政机关制定或者认可的，涉及不特定多数人的抽象的法规文本。行政机关在做出行政许可、行政处罚等行政政委之前，除了依据相关法律，必须依据《规划》文本。无论是在台湾地区还是大陆地区，建设规划的可诉性性一个不易解释的问题。由此也产生出规划性质的“法规命令说”“具体行政行为说”“执行规范说”乃至“非单一性质说”种种学说。更有学者，通过行政诉讼不受理抽象行政行为，而台湾地区法院受理起诉规划，主张规划不属于抽象行为——对我国诉讼法的一个重大缺陷反而是认为理所当然了。真是难以理解这种逻辑。
规划就是蓝图，就是未来，是抽象文本，是执行依据。既然行政权力对未来提出了规划，那就应当允许相对人通过行政诉讼等渠道，起诉抽象行政行为，预先质疑这些蓝图和文本，来保证自己未来的权益，救济自己可能的损失。未雨绸缪，在日常生活中是很容易理解的，到了法学界我觉得也应该是一种常识。所以，起诉“抽象行政行为”的亮点不是受案范围，而是对行政相对人权益的提前保护、对损失的预防。这才是行政法的衡平之道。
（作者单位：山东省龙口市人民政府龙港街道办事处） |
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起诉“行政行为”──修订之亮点在于平衡 刘建昆
11月1日，全国人大常委会表决通过了关于修改行政诉讼法的决定，对这部和百姓息息相关的“民告官”法做出了重要修改，国家主席习近平签署第15号主席令予以公布。此次修订《行政诉讼法》，受案范围中“具体行政行为”变更为“行政行为”，被普遍的认为是一个亮点。按照旧法，相对人对抽象行政行为是不得提起诉讼的。我在大学时代，老师就认为这一条有不合理之处，举过一个例子，说是：某地区只有一家外企。该地区政府制定一份行政法规，要求该地区“所有外企”缴纳某项费用。当时老师认为，不能个起诉抽象行政行为，会导致该外企无法维护自己的合法权益。随着对行政法研习程度的增加，我渐渐觉得老师所说并不全对。具体行政行为一般来说最终是要落实为具体行政行为的。比如刚才的例子中，如果财政等收费部门，持该文件到企业进行收费（或者送达了行政收费通知等）那么，该抽象行政行为即落实为“行政征收”这种具体行政行为，具有了可诉讼。
依据旧法，抽象行政行为需要转化为具体行政行为，才具有可审查性。
但是实践中，很多抽象行政行为事实上没有落实为具体行政行为，或者说还没来得及落实为具体行政行为，因为行政机关并没有依据该行政行为做出涉及具体行政相对人的权益的行政处理。此种情况下，抽象行政行为是潜在、间接的，影响行政相对人的权益。那么，行政相对人出于这种未来基本既定并且很可能实现的权益变动，如何救济？不未雨绸缪，往往事到临头，悔之晚矣。对抽象行政行为提起行政诉讼，就是一个很好的提前应对的措施。
比如在城乡规划领域。对于城乡规划的法律性质，我一直坚定地认为，至少在我国，城乡建设规划属于抽象行政行为，它是行政机关制定或者认可的，涉及不特定多数人的抽象的法规文本。行政机关在做出行政许可、行政处罚等行政政委之前，除了依据相关法律，必须依据《规划》文本。无论是在台湾地区还是大陆地区，建设规划的可诉性性一个不易解释的问题。由此也产生出规划性质的“法规命令说”“具体行政行为说”“执行规范说”乃至“非单一性质说”种种学说。更有学者，通过行政诉讼不受理抽象行政行为，而台湾地区法院受理起诉规划，主张规划不属于抽象行为——对我国诉讼法的一个重大缺陷反而是认为理所当然了。真是难以理解这种逻辑。
规划就是蓝图，就是未来，是抽象文本，是执行依据。既然行政权力对未来提出了规划，那就应当允许相对人通过行政诉讼等渠道，起诉抽象行政行为，预先质疑这些蓝图和文本，来保证自己未来的权益，救济自己可能的损失。未雨绸缪，在日常生活中是很容易理解的，到了法学界我觉得也应该是一种常识。所以，起诉“抽象行政行为”的亮点不是受案范围，而是对行政相对人权益的提前保护、对损失的预防。这才是行政法的衡平之道。
（作者单位：山东省龙口市人民政府龙港街道办事处）
